Rapport de vérification interne - Fonction administration postérieure à l’octroi de bourses du personnel de recherche

2.0 Contexte

Les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC) sont le principal organisme fédéral responsable du financement de la recherche en santé au Canada. Les IRSC ont pour mandat " d'exceller, selon les normes internationales reconnues de l'excellence scientifique, dans la création de nouvelles connaissances et leur application en vue d'améliorer la santé de la population canadienne, d'offrir de meilleurs produits et services de santé et de renforcer le système de santé au Canada^1".

Les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC) ont été créés en vertu de la Loi sur les IRSC qui est entrée en vigueur le 7 juin 2000, remplaçant le Conseil de recherches médicales du Canada qui se chargeait d'activités semblables de financement dans les domaines de la recherche en santé et de la recherche médicale. Les activités des IRSC dans le domaine des subventions et bourses appuient plus de 9000² chercheurs en santé et chercheurs en formation dans les universités, les hôpitaux d'enseignement et d'autres organisations du secteur de la santé, les centres de recherche et les laboratoires gouvernementaux du Canada. La recherche en santé porte notamment sur des domaines où les besoins actuels sont criants comme la recherche sur le cancer, ainsi que des domaines émergents comme la génétique, qui ont une incidence sur le paysage socioculturel et environnemental diversifié du Canada.

Les IRSC atteignent leurs objectifs stratégiques en partie en décernant des bourses au personnel de recherche dans le contexte de tout un éventail de programmes en particulier, y compris les suivants :

Bourse de recherche au doctorat - vise à souligner le mérite des étudiants qui poursuivent des études doctorales dans un domaine lié à la santé au Canada ou à l'étranger et à leur accorder une aide spéciale. Ces candidats doivent avoir fait preuve d'un potentiel exceptionnel de recherche et de productivité.

Bourse de recherche - permet d'offrir un appui à des candidats hautement qualifiés qui sont au niveau postdoctoral ou détiennent un diplôme professionnel d'études supérieures dans le domaine de la santé et qui désirent acquérir plus d'expérience en entreprenant des travaux de recherche en santé au Canada ou à l'étranger.

Bourses d'études supérieures du Canada - Bourses au doctorat - vise à souligner le mérite des étudiants qui poursuivent des études doctorales dans un domaine lié à la santé au Canada et à leur accorder une aide spéciale. Ces candidats doivent avoir un potentiel exceptionnel de recherche et de productivité. Le programme de financement est administré par l'entremise du concours des bourses de recherche au doctorat des IRSC, où les meilleurs candidats répondant aux critères d'admissibilité reçoivent une Bourses d'études supérieures du Canada.

Stagiaires de recherche des programmes M.D./Ph.D. - On accorde des bourses de stagiaire de recherche aux étudiants qui sont inscrits à un programme combiné de M.D./Ph.D. dans les établissements canadiens qui offrent ce programme. Un maximum de quinze (15) bourses est accordé au programme chaque année.

Clinicien-chercheur - bourses décernées à des cliniciens très qualifiés et très motivés chez qui la faculté de médecine ou de médecine dentaire canadienne a relevé des aptitudes qui lui permettront de devenir clinicien-chercheur.

3.0 Principaux facteurs de risque

Les IRSC ont connu une croissance rapide depuis leur création en 2000. Au cours des quatre dernières années, le financement accordé à l'organisme a augmenté d'environ 47 % (292,7 M$) et le financement consacré aux bourses, de quelque 44 % (250,1 M$). La rapidité de cette croissance et de ces changements a entraîné des risques possibles qui peuvent avoir une incidence sur la fonction administration postérieure à l'octroi des IRSC, y compris les suivants :

• Insuffisance des ressources (humaines et financières) nécessaires pour appuyer les diverses fonctions requises de l'administration postérieure à l'octroi, y compris les activités de contrôle.
• Risque pour les boursiers de ne pas maintenir leur admissibilité conformément au Guide de subventions et bourses des IRSC, ou cas de non-conformité que les IRSC pourraient ne pas détecter à temps.
• Risque que les rôles et responsabilités relatifs à l'APO ne soient pas bien définis ou compris, ce qui pourrait entraîner des inefficiences et un double emploi possibles.
• Risque que les processus et procédures relatifs à l'APO ne soient pas définis officiellement, ce qui pourrait entraîner des inefficiences ou une incohérence des pratiques.
• Risque que les contrôles administratifs de l'organisme bénéficiaire ne soient pas conformes aux politiques des IRSC sur l'octroi des bourses ou que des lacunes des moyens de contrôle administratifs du titulaire ne soient pas repérées et corrigées à temps.

Il y a en outre des risques communs aux programmes de bourses du secteur public. Même si la direction des IRSC considère que ces facteurs représentent un faible risque pour la fonction APO, ces risques généraux comprennent les suivants :

• Il se peut que les pratiques d'administration postérieure à l'octroi ne soient pas conformes aux conditions approuvées ou à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.
• Risque que l'on paie des dépenses non admissibles.
• Manque de projections fiables et opportunes sur les mouvements de trésorerie afin de respecter les engagements liés aux bourses.

4.0 Objectifs, portée, démarche et critères

4.1 Objectifs

La vérification de la fonction administration postérieure à l'octroi devait produire une évaluation indépendante et objective des aspects suivants :

1. la conformité des pratiques d'administration postérieure à l'octroi des IRSC aux politiques et aux mesures législatives pertinentes, y compris :
   • les dispositions particulières des conditions approuvées;
   • les exigences pertinentes en vertu de la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor;
   • l'observation des articles 33 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques;
2. l'efficience et l'efficacité des processus et des pratiques d'administration postérieure à l'octroi, y compris :
   • la suffisance des moyens de contrôle administratifs du paiement et du contrôle de l'activité des titulaires;
   • la mesure dans laquelle il est tenu compte des risques dans le paiement, ainsi que les moyens et les activités de contrôle;
   • les mécanismes mis en place pour repérer et résoudre les inefficiences des processus;
   • la suffisance et la pertinence de l'information pour la prise de décision.

4.2 Portée

La portée de cette vérification a été limitée aux programmes de bourses attribuées au personnel de recherche réalisés par la Direction du développement des capacités en recherche, y compris seulement les bourses approuvées après le 1^er janvier 2003. La vérification portait sur les bourses décernées dans le contexte des programmes suivants : Fonds de partenariats pour la recherche en santé, Bourses de recherche pour les étudiants en santé, Bourses d'études supérieures du Canada, Bourses au doctorat, Bourses de stagiaire de recherche MD/PhD, cliniciens scientifiques, nouveaux chercheurs et Bourse Michael-Smith pour la recherche en schizophrénie.

La vérification a aussi été limitée aux processus d'administration postérieure à l'octroi des IRSC - ce qui couvre le versement initial des bourses aux titulaires après l'approbation jusqu'au contrôle continu qui vise à déterminer que le financement sert aux fins prévues. Les processus et les pratiques visant à déterminer si le financement a produit les résultats escomptés échappent à la portée de la présente vérification.

4.3 Méthode de vérification

La vérification s'est déroulée conformément à la méthode décrite en détail dans le plan de vérification interne terminé le 13 décembre 2004.

La méthode de vérification a inclus l'analyse de documents portant sur la fonction administration postérieure à l'octroi et des consultations de représentants du Portefeuille de la recherche des IRSC, de la Direction de l'administration financière, des subventions et bourses, ainsi que de représentants des organismes homologues des IRSC, le Conseil de recherches en sciences humaines et en génie ( « CRSNG » ) et le Conseil de recherches en sciences humaines ( « CRSH » ). L'Annexe B contient une liste de personnes que nous avons interviewées au cours de notre consultation.

Outre les consultations et l'étude de documents, on a choisi un échantillon de bourses des IRSC pour porter un jugement à la suite d'un examen fondé sur l'importance relative du financement fourni et pour assurer une représentation appropriée du portefeuille complet des bourses des IRSC. L'exercice a produit un échantillon de 60 dossiers sur une population totale de 745 titulaires qui ont reçu du financement des IRSC depuis le 1^er janvier 2003, soit 8 % du nombre total de titulaires subventionnés pendant la période.

Cet échantillon représentait environ 14 % du financement total consacré aux bourses depuis le 1^er janvier 2003. Cet échantillon de 60 dossiers comprenait huit des 10 titulaires des bourses les plus importantes selon la valeur.

Nous avons en outre étudié les dossiers de quatre visites de contrôle pour analyser les procédures et les processus existants que les IRSC utilisent dans leurs activités de contrôle financier.

4.4 Critères de vérification

Le plan de vérification arrêté en décembre 2004 décrit les critères que l'on a examinés pendant toute la vérification. Les critères de vérification définissent les normes de rendement et de contrôle en fonction desquelles on a évalué les pratiques, les processus et les procédures d'administration postérieure à l'octroi des IRSC. Ces critères sont exprimés en fonction de la mesure dans laquelle on peut s'attendre raisonnablement à ce que ces processus et pratiques produisent les résultats escomptés et atteignent les objectifs visés. Les critères ont été choisis en fonction de notre connaissance et de notre expérience de la vérification de programmes de subventions et contributions et en fonction du Guide des subventions et bourses et des Descriptions de programme des IRSC, du Guide sur les subventions, contributions et autres paiements de transfert du Conseil du Trésor et du Guide de vérification interne des différents modes de prestation de services, de même que de Vérification des programmes de subventions et contributions du Bureau du vérificateur général.

L'Annexe C du rapport présente les critères de vérification. Chacun des critères a fait l'objet d'un examen dans le contexte des consultations que nous avons menées auprès de représentants choisis des IRSC, de notre étude d'un échantillon de dossiers de titulaires et de la documentation du processus APO, sans oublier les pratiques de premier plan dans le domaine de la prestation de programmes de paiements de transfert et des arrangements relatifs aux différents modes de prestation de services.

5.0 Conclusions de la vérification

Conformément au plan de vérification interne du 13 décembre 2004, nous avons analysé les pratiques et procédures de gestion de la fonction administration postérieure à l'octroi des IRSC en fonction de chacun des critères énumérés à l'Annexe C. Durant toute la vérification, nous avons dégagé un certain nombre de saines pratiques de gestion dont nous discutons dans chacune de nos observations. Nous avons toutefois dégagé des conclusions sur lesquelles il vaut la peine d'attirer l'attention de la direction et qui représentent des aspects où il est possible d'améliorer encore davantage l'efficience ou l'efficacité.
Nous présentons ci-dessous nos conclusions classées en fonction de chacun des objectifs de vérification auquel elles ont trait.

5.1 Évaluation de la conformité des pratiques d'administration postérieure à l'octroi des IRSC aux politiques et aux mesures législatives pertinentes

Observation 5.1.1: Le processus suivi actuellement pour déterminer l'admissibilité continue d'un titulaire est raisonnablement efficace.

Les IRSC obtiennent une attestation annuelle des titulaires eux-mêmes et de l'établissement d'accueil qui confirment l'admissibilité continue du titulaire et le financement est suspendu tant que les IRSC n'ont pas reçu cette attestation. Outre l'attestation annuelle, il incombe principalement aux titulaires d'informer les IRSC ou l'établissement d'accueil de tout changement de leur admissibilité. Les IRSC l'ont précisé clairement dans l'Annexe 10 du projet de protocole d'entente. En outre, conformément au Guide de subventions et bourses des IRSC: « …l'établissement doit communiquer avec la Division des finances de l'Organisme dès qu'il y a des changements à l'admissibilité du titulaire d'une bourse au cours de la période de validité de la bourse³ ». Si les IRSC découvrent que le statut de l'intéressé a changé pendant le processus d'attestation annuel ou tel qu'on les informe en permanence et que le changement entraîne un remboursement, il incombe à l'organisation bénéficiaire de recouvrer les fonds exigibles.

Comme il incombe principalement aux titulaires de faire connaître les changements continus de son admissibilité, les IRSC demeurent exposés au risque de communication inexacte ou non opportune. Le processus suivi actuellement pour déterminer l'admissibilité continue d'un titulaire, décrit ci-dessus, est toutefois d'une efficacité raisonnable.

5.2 Évaluation de l'efficience et de l'efficacité des processus et procédures d'administration postérieure à l'octroi.

Observation 5.2.1: Les responsabilités et les rôles internes ne sont pas définis clairement pour toutes les activités APO.

La structure APO actuelle permet une séparation appropriée des fonctions entre ceux qui approuvent les demandes (conseil d'administration ou Instituts), ceux qui gèrent le processus d'examen critique par les pairs, mettent en oeuvre les décisions de financement et ont le pouvoir de prendre, après l'octroi, des décisions sur des questions reliées à des bourses en particulier (services du Portefeuille de la recherche), et ceux qui traitent les paiements et veillent à ce que l'autorisation et l'utilisation du financement soient conformes aux conditions des IRSC (services de l'Administration financière). Certains aspects de la fonction administration postérieure à l'octroi sont toutefois partagés actuellement entre des services du Portefeuille de la recherche et de l'Administration financière, subventions et bourses. Même si l'on a établi des rôles et responsabilités génériques pour tous les membres du personnel, on n'a pas encore défini clairement, pour toutes les activités APO, des rôles et des responsabilités officiels.

Dans la structure actuelle, les agents d'information doivent être un point de contact clé pour les boursiers et à ce titre, ils consignent les messages téléphoniques et électroniques reçus. Comme premiers points de contact, on s'attend à ce que les agents d'information connaissent à fond les programmes, les portefeuilles et les politiques de subventions et bourses des IRSC afin de bien répondre à des demandes de renseignements de routine. Afin de pouvoir donner aux demandes de renseignements des titulaires des réponses qui font davantage autorité, la Direction du développement des capacités en recherche offre un point de contact au service de prestation de programme le plus en mesure de répondre à toutes les demandes de renseignements depuis la période qui précède la demande jusqu'à l'administration postérieure à l'octroi.

À la suite de la croissance rapide qu'ont connue les IRSC, du roulement de personnel et de contacts antérieurs avec les bénéficiaires, de plus en plus de demandes de renseignements des titulaires arrivent ailleurs que chez l'agent d'information et les principaux points de contact du service du Portefeuille de la recherche. Après avoir consulté des membres du personnel de l'Administration financière, par exemple, on a estimé que les agents financiers passent de 15 à 20 % de leur temps à répondre à des demandes de renseignements de titulaires qui portent sur diverses questions, y compris des interprétations de politiques. On a en outre déterminé que le service de l'Administration financière demande des mises à jour des renseignements sur les contacts lorsqu'il envoie la demande annuelle d'attestation de l'admissibilité continue. Cette information oblige à mettre à jour quelque 25 à 30 % du total des bourses, tâche qui incombe habituellement au service du Portefeuille de la recherche. Dans d'autres cas, les services du Portefeuille de la recherche reçoivent des demandes de renseignements d'ordre financier qui les obligent à consulter des membres du personnel de l'Administration financière pour pouvoir y répondre.

En outre, même si l'on a créé des listes de contacts pour aider les membres du personnel des IRSC à assurer que les demandes de renseignements des titulaires sont transmises à la personne compétente, certains ne connaissent pas ces listes ou les responsabilités de chaque fonction ou service, ce qui peut rendre incohérents ou inappropriés l'acheminement et le traitement des demandes des titulaires et incohérentes les interprétations des politiques et des lignes directrices en vigueur des IRSC. De plus, comme on reçoit de plus en plus de demandes de renseignements des titulaires ailleurs qu'au Portefeuille de la recherche, certains comptent sur des outils ponctuels et créés par eux-mêmes pour consigner ces communications, ce qui entraîne des incohérences dans le suivi des demandes de renseignements des titulaires et cause des difficultés lorsqu'il s'agit d'analyser la nature des communications reçues.

Les IRSC tireraient avantage d'un système plus structuré de codage et de consignation des demandes de renseignements qui arrivent, comme une base de données où l'on pourrait coder la nature des appels en fonction du type. En outre, les rôles et les procédures connexes devraient définir clairement les responsabilités lorsqu'il s'agit de consigner les demandes de renseignements de titulaires, d'y répondre et de diffuser l'information à toutes les parties compétentes des IRSC. Cette base de données d'information permettait d'examiner dûment la nature des appels reçus, ce qui pourrait indiquer qu'il faut modifier des politiques, des processus ou des communications en vigueur afin de réduire le volume des demandes de renseignements portant sur des questions semblables.

Même si l'uniformité des contacts aux IRSC et des réponses données aux titulaires pourrait avoir des répercussions plus importantes dans le cas de programmes de plus grande envergure, comme les subventions de fonctionnement, qui font intervenir beaucoup de services de prestation de programmes, de récents changements de personnel survenus au Portefeuille de la recherche et dans des services de l'Administration financière confirment qu'il faut mieux clarifier et définir les rôles et les responsabilités qui ont trait particulièrement à l'APO aux IRSC afin de faciliter les périodes de transition et d'assurer la continuité du niveau de service fourni pendant ces périodes.

Recommandation 5.2.1: Il est recommandé que les IRSC définissent mieux les rôles et les responsabilités en matière d'APO dans tout l'organisme, créent des moyens plus structurés de consigner les demandes de renseignements et d'y répondre et fournissent la formation ou la communication supplémentaires dont ont besoin toutes les personnes compétentes qui s'occupent d'activités d'administration postérieure à l'octroi. Les communications envoyées aux titulaires devraient en outre indiquer officiellement les principaux points de contact pour leurs divers types de demandes de renseignements.

Nous croyons savoir qu'on a chargé récemment les membres du personnel de l'Administration financière des IRSC, de concert avec des homologues du Portefeuille de la recherche, d'établir un cadre qui définirait plus clairement les rôles et les responsabilités possibles en ce qui a trait à la fonction administration postérieure à l'octroi. Il faudrait tenir compte des points indiqués ci‑dessus dans la définition de ces rôles et responsabilités. Les améliorations de la formation, de la consignation des appels et de la diffusion de l'information dans tous les IRSC exigeront probablement des ressources supplémentaires.

Observation 5.2.2: Les critères ou le risque fondamentaux régissant la sélection des visites d'examen ne sont pas bien documentés.

Les IRSC participent à deux types de visites de contrôle dans les établissements des titulaires : visites d'examen des trois Organismes et visites d'établissements subventionnés uniquement par les IRSC. Les IRSC suivent actuellement les mêmes procédures que leurs homologues - le CRSNG et le CRSH - et plus précisément la « Méthode de contrôle dans le cadre d'une visite d'examen financier » , l' « Examen - Enjeux et Questions » et le « Questionnaire sur la gestion des bourses et subventions des organismes subventionnaires » . La méthode des trois Organismes est probablement plus efficiente pour les organismes et moins onéreuse pour les titulaires et leurs établissements d'accueil qui reçoivent une visite de contrôle combinée et coordonnée plutôt que trois visites distinctes au cours desquelles on examine des types semblables de renseignements.

Une des forces clés des pratiques actuelles des IRSC réside dans les définitions claires, dans les protocoles d'entente, des rôles et des responsabilités entre les organisations bénéficiaires et les IRSC. Grâce aux protocoles d'entente, les procédures de contrôle permettent de réunir de l'information pertinente afin de repérer les lacunes des moyens de contrôle ou les cas de non-conformité chez les titulaires pour que l'on puisse prendre des mesures appropriées afin d'atténuer l'ampleur et l'incidence de ces événements. La force du protocole d'entente deviendra encore plus cruciale à mesure que d'autres organisations pourront faire fonction d'établissements d'accueil.

Au cours des visites de contrôle, on consulte divers intervenants d'un établissement d'accueil afin d'établir un tableau équilibré et détaillé de la situation actuelle de la compréhension et de la connaissance des lignes directrices des IRSC, ainsi que des moyens de contrôle mis en place pour assurer la conformité. Les représentants des IRSC présentent à ceux des établissements d'accueil des séances d'information au cours desquelles ils décrivent les rôles et les responsabilités, les lignes directrices sur l'admissibilité des dépenses et des directives connexes, le besoin de contrôle dans les établissements d'accueil afin d'assurer l'observation des lignes directrices des IRSC et les défis communs qu'il faut relever. Il s'agit d'un excellent moyen d'informer les titulaires au sujet des rôles et des responsabilités qu'on attend d'eux.

Les IRSC suivent un calendrier de contrôle commun établi conjointement avec le CRSNG et le CRSH, fondé sur un cycle de cinq ans et qui tient compte des établissements d'accueil qui reçoivent un financement important des IRSC. Le contrôle des autres établissements qui ne reçoivent actuellement pas de subventions du CRSNG et du CRSH se fait à mesure que les ressources sont disponibles après qu'on a tenu compte des visites des trois Organismes prévues au cours de l'année. En 2004, l'équipe de contrôle des IRSC a effectué au total trois visites (deux avec les deux organismes et une autre seule). Au cours de l'année écoulée, on a prévu des visites importantes de l'équipe de contrôle aux trois examens de relocalisation des IRSC. Les IRSC participent en moyenne à de quatre à six visites de contrôle avec les deux organismes ou à d'autres visites chaque année⁴

Il y a un risque en l'occurrence : même s'ils concentrent leur attention principalement sur l'importance (taille de l'établissement, montant du financement total accordé à un établissement en particulier), les IRSC ont pu rater des établissements plus modestes où le cadre de contrôle risque davantage d'être inefficace. Même si ces établissements sont plus petits sur les plans de la taille et du financement total reçu des IRSC, les problèmes de vérification importants qui ont trait au contrôle interne et à l'observation peuvent être présents et plus omniprésents aux petits établissements que lorsqu'on les aborde comme un tout, ce qui peut entraîner d'importantes erreurs ou une mauvaise utilisation des fonds des IRSC. Cet état de choses peut avoir une incidence sur la capacité de la direction de contrôler efficacement l'observation et peut réduire celle de repérer proactivement les problèmes à mesure qu'ils surgissent.

L'étendue et le calendrier des visites d'examen peuvent poser un défi, compte tenu des ressources limitées des IRSC conjuguées au fait que beaucoup de ces programmes décernent de nombreuses bourses d'une valeur relativement peu élevée. La définition et l'analyse efficaces du risque peuvent aider à définir l'ampleur, le calendrier et la fréquence des activités de contrôle ou d'examen dans de telles circonstances. Même si nous croyons savoir que les IRSC abordent le risque en fonction de la taille de l'établissement et du nombre de subventions et de bourses des Organismes pour justifier les examens sur place, la justification de ces décisions n'est pas documentée officiellement à l'heure actuelle.

Recommandation 5.2.2: Il est recommandé que les IRSC documentent et diffusent officiellement leurs processus et procédures APO.

Nous croyons savoir que les IRSC sont en train de revoir des pratiques et des processus qui ont trait à la méthode de contrôle des Instituts et des trois Organismes afin d'améliorer les processus et les pratiques. Une telle étude devrait envisager d'incorporer les principes décrits dans l'observation ci-dessus.

Observation 5.2.3: L'appui des conclusions tirées des visites de contrôle n'est pas indiqué clairement et les conclusions ne sont pas regroupées en catégories uniformes.

L'information sur les contrôles administratifs de l'établissement d'accueil, y compris les politiques sur les finances et le contrôle, est réunie actuellement dans le contexte des visites sur place et sous de nombreuses formes. Les établissements d'accueil fournissent de l'information en répondant à des questions des formulaires « Examen - Enjeux et contrôles » et « Questionnaire sur la gestion des bourses et subventions des organismes subventionnaires » . On recueille les réponses fournies par ces documents et, une fois corroborées, elles font l'objet d'enquêtes au cours d'entrevues et d'études de documents réalisées pendant la visite d'examen.

Les documents des IRSC à l'appui des conclusions tirées de chaque visite de contrôle ne sont toutefois pas classés par catégorie à l'heure actuelle et les documents d'appui ne sont pas cités ou indexés clairement. Il peut en découler des inefficiences du suivi des efforts de redressement de l'établissement d'accueil et cela peut réduire la capacité des IRSC d'identifier efficacement des tendances ou des lacunes communes au niveau des moyens de contrôle entre les établissements d'accueil, et ralentir l'amélioration des lacunes ou des moyens de contrôle clés.

Il faudrait envisager consulter des modèles existants et reconnus de contrôle, comme le cadre de contrôle du CCC ou du COSO, pour établir les critères d'évaluation d'une fonction APO et classer en catégories les conclusions pertinentes sur l'efficacité globale de ces moyens de contrôle. Un résumé des forces et des faiblesses des moyens de contrôle clés en fonction de critères normalisés visera aussi à terminer, regrouper et suivre les enjeux et les leçons apprises.

Recommandation 5.2.3 : Il est recommandé de résumer une évaluation des moyens de contrôle administratifs de l'établissement d'accueil en fonction d'un groupe de critères de haut niveau, de la diffuser et d'en tirer des conclusions dans les dossiers de contrôle.

Observation 5.2.4 : La production de rapports internes et l'analyse des problèmes dégagés par les visites de contrôle ne sont pas opportunes.

Compte tenu des résultats de notre examen des dossiers, on a signalé que l'on a défini un grand nombre des mêmes problèmes entre les divers établissements d'accueil. Les visites de contrôle des IRSC et des trois Organismes ont permis de dégager, par exemple, des cas répétitifs où des établissements d'accueil ont utilisé des allocations de recherche pour payer des coûts non admissibles, ou bien où l'on a transféré des soldes non dépensés qui ne sont pas conformes aux lignes directrices des IRSC. Nous avons constaté aussi que l'identification des dépenses non admissibles à la suite des visites de contrôle constituait en général un signe indicateur non pas de problèmes importants de contrôle à l'intérieur de l'établissement d'accueil, mais plutôt d'interprétations non cohérentes des lignes directrices des IRSC.

La visite de contrôle même est le seul moyen de détecter ces cas de non-conformité. Même si beaucoup de problèmes dégagés à la suite des visites de contrôle sont de nature répétitive, il n'y a actuellement en place aucun moyen officiel qui permettrait de diffuser des conclusions communes, de les regrouper et de les analyser pour dégager des aspects à atténuer, comme la mise en oeuvre de changements des politiques, des processus et des lignes directrices mêmes des IRSC qui pourraient réduire l'incidence future de tels problèmes communs. Même si l'on a pris des mesures ponctuelles pour améliorer des politiques existantes, comme le nettoyage des soldes d'allocations de recherche des bourses auxquelles on a mis fin, qui a commencé le 1^er janvier 2005, le manque de mécanisme structuré pour réunir et analyser les problèmes définis peut allonger la période d'attente qui s'écoulera avant que l'on prenne des mesures correctives.

La distribution interne des rapports d'examen n'est en outre pas définie officiellement et les résultats des visites de contrôle ne sont pas diffusés de façon uniforme dans tous les IRSC. Il faudrait envisager de définir clairement la distribution prévue des résultats des visites de contrôle à divers paliers de l'organisation, et notamment de distribuer les rapports aux représentants pertinents du service de l'Administration financière et du Portefeuille de la recherche et de transmettre au Comité de la haute direction un sommaire trimestriel qui porte sur les problèmes regroupés et les mesures correctives que les IRSC ont prises pour y donner suite. Les membres de l'équipe de contrôle pourraient en outre résumer et suivre officiellement les recommandations et les problèmes définis à la suite des visites sur place afin d'assurer que tous les établissements abordent des problèmes et des thèmes communs. Il faudrait affecter officiellement la responsabilité précise du suivi des problèmes définis et de leur résolution, ainsi que de la production de rapports à cet égard, de même que l'obligation de communiquer les problèmes et les leçons apprises, aux représentants des secteurs du Portefeuille de la recherche où ces renseignements peuvent catalyser le besoin de modifier des politiques et des lignes directrices en vigueur.

Recommandation 5.2.4 : Il est recommandé que les IRSC élaborent des procédures imposant une analyse structurée, la diffusion et le regroupement de problèmes clés dégagés par les visites de contrôle, qu'ils élaborent une norme interne officielle sur la production de rapports et qu'ils établissent un calendrier de diffusion des conclusions.

Observation 5.2.5 : Les rapports aux titulaires sur les conclusions des visites de contrôle ne sont pas produits rapidement.

Notre étude des dossiers des visites de contrôle nous a permis de déterminer que dans nombre de cas, il s'écoule beaucoup de temps entre la visite sur place et la diffusion du rapport préliminaire et celle du rapport final. Dans un cas, le projet de rapport a été publié huit mois après la visite sur place. Cet écart est attribuable en partie à des problèmes de ressources aux IRSC, au temps nécessaire pour rédiger des rapports acceptables pour tous les partenaires des trois Organismes qui ont participé à la visite de contrôle, ainsi qu'au temps qu'il a pu falloir pour obtenir de l'établissement d'accueil qu'il analyse dûment les conclusions et réponde aux questions soulevées. Le temps qu'il faut pour produire les rapports des conclusions peut retarder l'amélioration des moyens de contrôle dans les établissements d'accueil et peut aussi laisser des erreurs connues persister plus longtemps. Le sentiment d'urgence ou d'importance attaché aux conclusions de l'examen peut en outre s'estomper avec le temps.
 
Recommandation 5.2.5 : Il est recommandé que les équipes de contrôle des IRSC et des trois Organismes établissent des normes officielles précisant les délais de diffusion des rapports préliminaires et finals aux établissements d'accueil.

Observation 5.2.6 : Il n'y a pas de mécanisme officiel pour assurer le suivi opportun des problèmes dégagés à la suite des visites et d'autres activités de contrôle.

Il n'y a actuellement pas de politique officielle ni de procédures connexes au sujet du suivi par les IRSC des problèmes dégagés par les visites d'examen. On communique actuellement les conclusions à l'établissement d'accueil, qui doit mettre en oeuvre un plan d'action afin de corriger les lacunes signalées. Les IRSC prévoient des visites de suivi quelques années après la publication du rapport afin d'évaluer les progrès réalisés par l'établissement d'accueil pour corriger les problèmes signalés. Une méthode plus rapide de suivi des problèmes signalés, lorsque c'est justifié, pourrait toutefois rassurer davantage les IRSC en leur indiquant que l'établissement d'accueil a renforcé ses moyens de contrôle, ce qui peut réduire le risque d'erreurs futures.

Afin d'aider à assurer que l'établissement d'accueil est déterminé à prendre des mesures correctives appropriées, il faut préciser ce qui se passera si l'on ne donne pas suite aux problèmes signalés. Par exemple, si l'on ne prend pas les mesures qui s'imposent pour corriger les problèmes signalés, il pourrait en découler une réduction du financement futur ou d'autres activités de contrôle de comptes de bourses en particulier. Il faudrait envisager d'établir un calendrier de suivi qui refléterait les risques en cause et qu'il serait possible de relier à des cotes fondées sur les résultats de la visite. Par exemple, les organisations qui ne se conforment pas aux modalités des IRSC pourraient recevoir une cote élevée qui entraînerait des activités de suivi rigoureuses comme une visite supplémentaire dans les six mois. Les questions qui portent davantage sur des inefficiences administratives peuvent être de nature moins risquée et correspondre à une cote moins élevée qui entraîne un suivi verbal et un examen des politiques ou des procédures nouvelles mises en oeuvre pour régler les problèmes signalés. La mise en oeuvre de politiques et de procédures plus structurées et fondées sur les risques dans le cas des activités de suivi peut assurer davantage aux IRSC que l'on résout efficacement et rapidement les faiblesses signalées des moyens de contrôle administratif du bénéficiaire et inciter davantage les organisations bénéficiaires à s'attaquer aux problèmes signalés.

Recommandation 5.2.6 : Il est recommandé d'élaborer et de mettre en oeuvre des normes qui prescrivent des calendriers requis pour des activités de suivi et relient des activités de suivi en particulier au risque relatif posé par les problèmes signalés.

Ces normes devraient préciser le calendrier général de production des rapports préliminaires et finals, ainsi que le calendrier général et la méthode de suivi des recommandations dans le cas des aspects à améliorer.

Annexe A - Réponse de la direction

La réponse officielle de la direction des IRSC à chacune des recommandations issues de la vérification, ainsi que les mesures que la direction entend prendre pour mettre en oeuvre les recommandations, suivent.

Sommaire des recommandations et plan d'action de la direction

Annexe B - Liste des personnes interviewées

Annexe C - Critères de vérification

Objectif 1 : Évaluation de la conformité des pratiques d'administration postérieures à l'octroi des IRSC aux politiques et aux mesures législatives pertinentes.

A) Conformité aux conditions

• Il existe des processus qui permettent d'assurer que les paiements effectués respectent les conditions approuvées.
• Les paiements sont fondés sur des dépenses admissibles définies dans les conditions.
• Il existe des moyens d'assurer que les paiements ne dépassent pas le budget total autorisé de la bourse.
• Il existe un moyen de vérifier l'admissibilité continue du titulaire avant d'effectuer les paiements.

B) Conformité à la politique sur les paiements de transfert

• Les bourses sont gérées en fonction de la politique sur la gestion de l'encaisse (p. ex., les exigences de l'exercice sont respectées et les exceptions sont traitées comme il se doit).
• Des mécanismes en place permettent d'assurer que le financement sert aux fins prévues.
• Des mécanismes en place permettent d'assurer que l'argent dû aux IRSC à cause d'une déchéance de l'admissibilité ou pour d'autres raisons est perçu rapidement.
• Une personne qui a le pouvoir délégué approprié doit attester, pour tous les paiements, que le titulaire est admissible ou qu'il a droit au paiement en cause.
• On a conclu avec les titulaires initiaux une entente fondée sur les conditions approuvées du programme de bourses conforme à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.
• Toutes les parties ont signé des ententes avant la date de début prévue et avant qu'on engage des dépenses admissibles.
• Tout paiement en trop entre les mains du titulaire initial à la fin de l'exercice ou du programme est comptabilité et remboursé au besoin.

C) Conformité à la loi sur la gestion des finances publiques

• On a conçu et mis en oeuvre des moyens de contrôle financier appropriés pour assurer que les paiements sont assujettis au contrôle des engagements, à la vérification des comptes et aux exigences relatives aux paiements prévus aux articles 33 et 34 de la Loi sur la gestion finances publiques, comme en témoignent les éléments suivants :
  • Article 34 - il est démontré qu'il a été satisfait aux conditions d'exécution avant le versement de chaque paiement.
  • Article 33 - il est démontré que l'on a garanti à l'agent des finances signataire qu'il a été satisfait à l'article 34 avant l'autorisation du paiement.

Objectif 2 : Évaluation de l'efficience et de l'efficacité des processus et des procédures d'administration postérieures à l'octroi

A) Contrôles administratifs généraux :

• Les rôles et les responsabilités de la gestion et de l'exécution des activités d'administration postérieure à l'octroi sont bien définis et diffusés.
• Il y a séparation appropriée des fonctions entre les personnes chargées d'examiner et d'approuver les demandes et celles qui doivent approuver les paiements.
• Les protocoles d'entente satisfont aux exigences redditionnelles, y compris :
  • énoncé des objectifs;
  • entente claire entre les parties au sujet des résultats requis ou attendus avant le début du financement;
  • dispositions de contrôle fondées sur l'évaluation du risque;
  • conditions auxquelles il faut satisfaire pour recevoir des paiements.
• Les dossiers des bourses sont biens documentés et à jour, contiennent des preuves à l'appui de la diligence raisonnable appropriée et des décisions prises dans le contexte du processus d'administration postérieure à l'octroi.
• Des processus et des procédures en place permettent de surveiller le rendement du titulaire initial (tiers) et d'évaluer l'efficacité des moyens de contrôle mis en place dans son organisation au sujet du décaissement du financement des IRSC.
• Des mécanismes en place permettent d'assurer que les titulaires prennent des mesures correctives appropriées qui s'imposent à la suite d'activités de contrôle.
• L'accès aux systèmes financiers est limité aux membres du personnel qui en ont besoin pour s'acquitter de leurs rôles et responsabilités légitimes compte tenu de leur poste dans l'organisation.

B) Contrôles relatifs au risque

• Les processus et les procédures relatifs au paiement, au contrôle des bourses et à la production de rapports à ce sujet sont le reflet des facteurs de risque du programme et du titulaire.
• Il existe un moyen de définir, d'évaluer et de contrôler systématiquement les risques du programme de bourses et de produire des rapports à ce sujet.

C) Moyens de définir et de résoudre les inefficiences des processus

• Des mécanismes en place permettent de définir les leçons apprises et d'apporter aux processus et aux procédures les modifications connexes qui s'imposent pour favoriser l'amélioration continue de la fonction administration postérieure à l'octroi.
• Des mécanismes en place obligent les titulaires à tenir une comptabilité qui réduit au minimum les coûts administratifs à la fois pour les IRSC et pour le titulaire, compte tenu des facteurs de risque appropriés.

D) Information au service de la prise de décisions

• On reçoit des comptes et des rapports opportuns des titulaires.
• Les rapports et l'information qui ont trait aux bourses des IRSC et aux titulaires sont distribués aux personnes compétentes (c.‑à‑d. que l'information et les rapports reçus portent sur des rôles et des responsabilités en particulier et sont fournis aux personnes autorisées).
• Il existe un moyen de répondre au bon moment aux demandes ponctuelles de rapports et d'analyses ou d'information sur le titulaire ou la bourse des IRSC.