Rapport de vérification interne - Marchés de services
Septembre 2005
Dans le cadre du plan de vérification interne pour 2005 - 2006, la Direction de la vérification interne a entrepris une vérification interne des pratiques actuelles concernant les marchés de services.
De nombreuses sources d’information ont été utilisées pour étayer les constatations et les conclusions, notamment un examen approfondi des politiques pertinentes ainsi que des entrevues et des consultations avec le personnel concerné.
La vérification a été effectuée conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des vérificateurs internes, à la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor et à la Politique de vérification interne des IRSC.
-
Il existe un cadre de contrôle de gestion des marchés aux IRSC comportant une combinaison de mécanismes : la Politique sur les marchés, une fonction d’approvisionnement centralisée, des rôles et responsabilités bien définis et des contrôles financiers appropriés.
-
La vérification a démontré que des améliorations sont nécessaires pour assurer la conformité aux politiques établies et assurer l’intégralité de l’information standardisée sur les marchés. Par exemple :
- Les IRSC n’ont pas de base de données sur les marchés consolidée et intégrée au système comptable pour présenter l’information;
- Une formation pratique sur les processus de passation de marchés n’est pas offerte régulièrement au personnel concerné par ces processus;
- Le processus de surveillance ne permet pas de repérer les problèmes liés à la passation de marchés et ne donne pas à l’organisation la possibilité de tirer parti des leçons apprises.
R-1 De l’information exacte, fiable et fournie en temps opportun sur la portée et la nature des marchés de services est essentielle pour atténuer les risques associés aux marchés de services et s’assurer que les politiques et les règlements sont respectés. Les IRSC devraient établir un système intégré pour aider à surveiller toutes ses activités relatives aux marchés quant à la conformité et au rendement. Le rapport qui est actuellement présenté régulièrement à la haute direction serait amélioré grâce à un meilleur système de gestion de l’information qui permettrait de reconnaître et d’atténuer les risques associés aux marchés.
R-2 La formation devrait être continue et obligatoire pour tous les employés concernés dans le processus de passation de marchés. Le cours de formation devrait aborder tous les contrôles administratifs nécessaires pour se conformer aux politiques et aux règlements.
R-3 Repérer les données importantes en ce qui concerne les questions de non conformité possibles aux politiques du Conseil du Trésor (par exemple, éléments livrables finals non inscrits dans le fichier central) et mettre au point un rapport trimestriel qui sera utilisé pour informer les vice présidents.
Table des matières
- Résumé
Principales observations
Principales recommandations
1.0 Objectifs, portée, stratégie et critères
2.0 Contexte
3.0 Principaux facteurs de risque
4.0 Constatations de la vérification
- 4.1 Information sur les marchés
4.2 Politique et procédures
4.3 Conformité aux politiques sur les marchés et aux règlements
- 4.3.1. Modifications aux marchés
4.3.2. Marché après coup
4.3.3. Acquisition de services de travail temporaire
4.3.4. Relation employeur-employé
4.3.5. Marchés de services juridiques
Annexe 1 – Définitions
Annexe 2 – Critères pour un marché à fournisseur unique
Annexe 3 – Plan d’action
1.0 Objectifs, portée, stratégie et critères
1.1 Objectifs
Les objectifs de cette vérification étaient les suivants :
- Examiner la pertinence de la Politique sur les marchés et des procédures des IRSC par rapport à la Politique sur les marchés publiée par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada;
- Évaluer le degré de conformité des activités relatives aux marchés par rapport à la Politique sur les marchés et aux procédures des IRSC et à la Politique sur les marchés publiée par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et au Règlement sur les marchés de l’État;
- Évaluer la pertinence du cadre de contrôle actuellement en vigueur quant à l’adjudication et à la gestion des marchés de services.
1.2 Portée
La vérification a porté principalement sur les pratiques concernant les marchés actuellement en vigueur aux IRSC ainsi que sur la pertinence des contrôles adoptés pour gérer efficacement les marchés de services, et elle a été effectuée à l’aide d’un échantillon de marchés de services des IRSC pour lesquels les paiements ont été effectués durant la période du 1er octobre 2003 au 31 mars 2005. La vérification a mis l’accent plus particulièrement sur les marchés de services conclus avec des fournisseurs et des entreprises de services de l’extérieur, et excluait les marchés pour des produits.
1.3 Restrictions
L’équipe de vérification a éprouvé certaines difficultés à déterminer la valeur totale des marchés pour la période à l’étude parce que les marchés sont numérotés et entrés dans le système comptable selon la même séquence de bons de commande que celle des autres dépenses, sans aucun numéro de série spécial. Ainsi, l’information sur les marchés ne peut pas être déterminée facilement dans le système comptable FreeBalance des IRSC. Cette question sera abordée plus à fond dans la section des constatations de la vérification.
1.4 Stratégie de vérification
L’échantillon de la vérification était fondé à la fois sur le jugement et sur une méthode de sélection aléatoire de l’échantillon. Le nombre et la valeur des marchés sont approximatifs parce que l’équipe de vérification a utilisé deux rapports pour la sélection de l’échantillon : un rapport spécial préparé par l’agent, Analyses et rapports financiers, qui indique toutes les dépenses payées en regard d’un bon de commande pour la période de la vérification et la liste manuelle des marchés préparée et tenue à jour par l’agent principal, Approvisionnement et contrats, qui a été utilisée dans l’échantillonnage pour inclure les marchés pour lesquels aucun paiement n’était inscrit. Le tableau 1 présente la taille de l’échantillon de la vérification et le tableau 2 présente les détails de l’échantillon par type de marché.
Tableau 1 – Taille de l’échantillon
| Nombre total de contrats – octobre 2003 à mars 2005 (approximativement) | Valeur totale des contrats (approximativement) |
Nombre de contrats dans l’échantillon utilisé pour la vérification | Valeur des contrats de l’échantillon |
| 563 (1) | 104 | ||
| 100 % | 100 % | 18 % | 34 % |
Tableau 2 – Détails de l’échantillon
|
Type de marché |
Nombre |
Pourcentage |
| Fournisseur unique | 60 | 57 % |
| Concurrentiel – soumission électronique | 10 | 9 % |
| Commandes subséquentes à des offres à commandes | 9 | 8 % |
| TPSGC (marchés gérés par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pour le compte des IRSC) | 9 | 9 % |
| Après coup | 8 | 8 % |
| Concurrentiel – traditionnel | 6 | 6 % |
| Préavis d’adjudication de contrat (PAC) | 2 | 2 % |
| Total | 104 | 100 % |
N.B. Une liste des définitions figure à l’Annexe 1.
La méthodologie de la vérification comprenait les étapes suivantes :
- Détermination de l’univers de la vérification pour la période à l’étude dans la mesure du possible compte tenu des contraintes indiquées au point 1.3.
- Examen préliminaire comparant les dossiers sur les marchés à la liste manuelle pour déterminer les dossiers manquants.
- Examen de l’information et de l’orientation disponibles pour guider les gestionnaires et les employés concernés dans le processus de passation de marchés, y compris des articles sélectionnés de la Politique sur les marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et du Règlement sur les marchés de l’État.
- Examen de la Politique sur les marchés et des processus de passation de marchés des IRSC.
- Entrevues et demandes de renseignements réalisées avec l’agent principal, Approvisionnement et contrats, le personnel des finances et d’autres employés concernés pour obtenir une meilleure compréhension du processus de passation de marchés et des opérations connexes.
- Examen d’un échantillon de dossiers relatifs aux marchés en regard des critères de vérification.
1.5 Critères de vérification
La Politique sur les marchés des IRSC, la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor du Canada ainsi que le Règlement sur les marchés de l’État sont à la base des critères suivants :
- Il y a des structures de responsabilité claires en ce qui a trait aux processus de passation de marchés et d’approbation;
- Un processus concurrentiel est appliqué sauf pour les exclusions appropriées permises par le Règlement sur les marchés de l’État (Annexe 2);
- L’énoncé des travaux ou la description des exigences précise clairement le travail à exécuter et l’échéancier;
- Les documents concernant les marchés sont remplis correctement, autorisés, examinés et conservés, pour toutes les phases et activités concernant le marché;
- Le travail ne commence pas avant la signature du marché;
- Le rendement du marché est surveillé et fait l’objet de rapports et de mesures;
- Les marchés sont conformes à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor;
- Les modifications aux marchés sont justifiées et consignées en dossier;
- Les paiements sont appuyés et approuvés correctement;
- Des séances de formation sont offertes pour guider et soutenir les employés concernés;
- Les activités liées aux marchés font l’objet de rapports, et les renseignements sur les marchés sont publiés sur le site Internet des IRSC dans le cadre de la divulgation proactive des marchés de plus de 10 000 $ conclus par le gouvernement du Canada.
2.0 Contexte
La passation de marchés de services a toujours été perçue, comme un moyen efficace pour le gouvernement canadien de réagir aux fluctuations imprévues de la charge de travail, d’acquérir une expertise spéciale non disponible à l’interne et, parfois, de remplacer des fonctionnaires durant des absences temporaires. Tel qu’il est énoncé dans la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, « l'objectif des marchés publics est de permettre l'acquisition de biens et de services et l'exécution de travaux de construction, d'une manière qui contribue à accroître l'accès, la concurrence et l'équité, qui soit la plus rentable ou, le cas échéant, la plus conforme aux intérêts de l'État et du peuple canadien ».
Dans le cadre de leurs opérations et pour réaliser leur mandat, les IRSC comptent sur des entrepreneurs externes pour obtenir divers services professionnels.
Administration des marchés
Selon le diagramme suivant, l’agent principal, Approvisionnement et contrats, relevant du gestionnaire, Administration, exerce la responsabilité principale de l’administration des marchés. Ses fonctions consistent à gérer le processus de passation de marchés au nom des IRSC, à offrir des conseils aux gestionnaires pour s’assurer que les pratiques de passation de marchés sont conformes aux règlements du gouvernement et aux politiques des IRSC, et à présenter l’information sur les marchés à la haute direction.
L’acquisition de services de travail temporaire est gérée par l’agent, Gestion des approvisionnements et du matériel.
Figure 1
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Cadre de passation de marchés
Les IRSC peuvent conclure un marché de services en vertu de la Politique sur les marchés des IRSC, de la Politique sur les marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, de la Loi sur la gestion des finances publiques, du Règlement sur les marchés de l’État et de divers accords commerciaux si le montant du marché dépasse les seuils du tableau suivant :
Tableau 3 – Seuils des accords commerciaux, y compris la TPS
| Accord de libre-échange nord-américain | 89 000 $ |
| Commerce intérieur | 100 000 $ |
| Organisation mondiale du commerce | 261 300 $ |
En passant des marchés, on doit s’assurer que les règles de ces accords commerciaux sont respectées. Toute situation dans laquelle la passation de marché n’est pas faite selon les règles de ces accords commerciaux pourrait entraîner une contestation devant le Tribunal canadien du commerce extérieur – un tribunal administratif qui examine les plaintes déposées par des fournisseurs potentiels concernant les marchés publics du gouvernement fédéral visés par l'Accord de libre-échange nord-américain, l'Accord sur le commerce intérieur et l'Accord sur les marchés publics de l'Organisation mondiale du commerce.
Activités relatives aux marchés
À titre d’information, le tableau suivant résume le nombre et la valeur des marchés par année civile, tels qu’ils ont été fournis par l’agent principal, Approvisionnement et contrats.
Tableau 4 – Sommaire des marchés
|
Activités |
Janvier à mars 2005 - Nombre |
Janvier à mars 2005 Valeur |
2004 - |
2004 - Valeur |
2003 - Nombre |
2003 - Valeur |
| Sans processus concurrentiel de moins de |
42 | 160 | 152 | |||
| Processus concurrentiel de moins de |
1 | 7 | 8 | |||
| Processus concurrentiel de plus de |
8 | 9 | 18 | |||
| Marchés de TPSGC | 2 | 7 | 5 | |||
| Commandes subséquentes à des offres à commandes de TPSGC |
1 | 4 | 5 | |||
| Total | 54 | 187 | 188 |
3.0 Principaux facteurs de risque
Le processus de passation de marchés implique un certain nombre de risques éventuels, notamment :
- Le risque de ne pas obtenir la juste valeur pour l’argent dépensé à cause d’objectifs imprécis : le gestionnaire ou le responsable du projet peut ne pas expliquer adéquatement ce qu’il veut vraiment réaliser par un arrangement contractuel;
- Le risque de créer des situations de conflit d’intérêts si des gestionnaires prennent des décisions concernant la passation de marchés qui seraient à leur avantage ou à celui d’amis;
- Le risque de pratiques irrégulières et/ou inefficaces en l’absence de politiques et de procédures claires et complètes, p. ex. un examen inadéquat des options disponibles; le fait d’écarter le processus concurrentiel sans justification appropriée, et la formation insuffisante des agents chargés de la passation de marchés et des responsables de projets;
- Le risque de prendre des mesures non autorisées à cause de contrôles financiers insuffisants sur les paiements et de modifications aux marchés;
- Le risque de non-conformité à des éléments du cadre de gestion et de responsabilisation si l’information n’est pas consignée adéquatement en dossiers.
4.0 Constatations de la vérification
4.1 Information sur les marchés
Les IRSC n’ont pas de base de données sur les marchés consolidée et intégrée au système comptable. Cette situation empêche les IRSC d’avoir une image exacte des marchés en vigueur à un moment précis; les contrats sont numérotés et entrés dans FreeBalance à l’aide d’un numéro d’engagement de la même séquence que les numéros de bon de commande et de demande interne utilisés pour toutes les autres dépenses.
Bien qu’il soit possible d’obtenir de l’information sur les marchés de services de l’agent principal, Approvisionnement et contrats, cette information est préparée manuellement dans un document Word; il se pourrait donc qu’il y ait des erreurs ou des omissions. Pour la période examinée, nous avons trouvé environ 25 marchés du rapport FreeBalance qui ne figuraient pas dans la liste manuelle. Cette situation soulève des préoccupations concernant l’intégralité des rapports financiers et pourrait limiter la capacité de la direction de surveiller et de repérer les situations de non-conformité aux règlements sur les marchés.
4.2 Politique et procédures
La Politique sur les marchés des IRSC est en place depuis novembre 1998 et a été modifiée en décembre 2003. Elle est affichée sur l’intranet de l’organisme, est accessible facilement et donne des liens avec le Règlement sur les marchés de l’État et la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Cette dernière est exhaustive et ne constitue pas une référence rapide pour les responsables des projets. La Politique sur les marchés des IRSC est complétée par des procédures concises qui mettent l’accent sur les processus courants.
4.3 Conformité aux politiques sur les marchés et aux règlements
L’équipe de vérification a constaté des cas où les activités d’approvisionnement n’étaient pas conformes à la Politique sur les marchés des IRSC, à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et au Règlement sur les marchés de l’État.
4.3.1. Modifications aux marchésIl est important de noter qu’il n’y a rien de mal à modifier un marché et la Politique sur les marchés des IRSC et la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor permettent des modifications lorsque celles-ci sont dans le meilleur intérêt du gouvernement parce qu’elles permettent d’épargner des fonds ou de gagner du temps, ou encore parce qu’elles facilitent la réalisation de l’objectif primaire du marché. Toutefois, les responsables de projets devraient faire tous les efforts nécessaires pour éviter un financement insuffisant au départ donnant lieu à des modifications pour augmenter la valeur du marché et une planification préalable inadéquate donnant lieu à des modifications pour changer la conception et les spécifications. Étant plus restrictive que la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, la Politique sur les marchés des IRSC limite normalement les modifications à 50 % de la valeur initiale d’un marché, sans dépasser 50 000 $ pour les marchés sans processus concurrentiel.
Des modifications ont été faites pour tous les changements apportés aux modalités originales du marché concernant le temps, le coût ou les produits à livrer et la raison de la modification était généralement consignée dans le dossier du marché. La vérification a permis de constater que sur les 104 marchés examinés, 35 avaient au moins une modification à la date, à la valeur ou à la portée du travail. Plus particulièrement, un marché était caractérisé par un très grand nombre de modifications. Ce cas sera présenté plus en détail à la page suivante.
Des 35 marchés modifiés, 18 étaient des marchés à fournisseur unique sans aucun processus concurrentiel. Les constatations sont résumées dans les tableaux 5.1 et 5.2 :
Tableau 5.1 – Sommaire des constatations – Modifications aux 18 marchés à fournisseur unique
|
Observation |
Nombre de cas |
| Marchés modifiés pour dépasser 25 000 $ sans dépasser le montant autorisé par la politique des IRSC (25 000 $ étant le maximum autorisé pour un marché à fournisseur unique) |
7 |
| Marchés modifiés 2 fois ou plus |
5 |
| Valeur des modifications de près de 50 000 $ |
2 |
| Aucune explication valable pour justifier la modification et le travail supplémentaire nécessaire |
1 |
| Modification faite après la fin du marché |
1 |
Tableau 5.2 – Sommaire des constatations – Modifications à 17 autres marchés
|
Observation |
Nombre de cas |
| Aucune explication valable pour justifier la modification et le travail supplémentaire nécessaire |
5 |
| Marchés modifiés 2 fois ou plus |
3 |
| Modifications faites après la fin du marché |
1 |
Marché avec modifications répétitives
Un marché est en place depuis presque 10 ans et a été modifié de nombreuses fois pour accroître sa durée, la quantité de travail ou sa portée, en raison des besoins opérationnels permanents des IRSC. Rien au dossier n’indique que ce marché a déjà fait l’objet d’un processus concurrentiel. Le montant initial du marché a augmenté : les frais minimums mensuels qui étaient de 13 000 $ en 1995 sont passés à 61 000 $ en 2005.
Les services dépassant le minimum précisé dans le contrat sont facturés aux IRSC, mais si dans un mois donné durant chaque période de 12 mois le service minimum n’est pas utilisé, le « manque » peut être utilisé pour couvrir un excédent à l’intérieur de la même période de 12 mois. La partie inutilisée n’est pas remboursable en argent ou convertible en un autre crédit. Le service inutilisé s’est élevé à 18 210 $ en 2003-2004 et à 29 626 $ en 2004-2005. En comptant sur un seul fournisseur de services, il est possible que les IRSC n’en obtiennent pas pour leur argent. Cela fait en sorte que l’organisation pourrait être en situation de non-conformité et perdre des avantages.
L’équipe de vérification a été informée qu’une demande de propositions est en préparation et sera affichée d’ici la fin de l’exercice financier pour un processus d’appel d’offres.
Les modalités de tout marché adjugé devraient être formulées par écrit conformément à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Les IRSC ont conclu des ententes verbales sans contrat écrit officiel signé par l’autorité contractante et l’entrepreneur dans huit des 104 dossiers examinés. Afin d’autoriser le paiement découlant de ces ententes, une lettre après coup était préparée par le gestionnaire, Administration, signée par le responsable du projet et placée au dossier avec une justification de l’entente verbale. De ces huit marchés, deux ne présentaient aucune explication de la raison pour laquelle une entente verbale était conclue sans demande de marché. Généralement, les marchés après coup étaient d’une faible valeur monétaire et étaient moins fréquents vers la fin de la période de vérification.
Les marchés après coup sont une preuve de dépenses engagées sans autorisation appropriée. Lorsque l’on obtient des services durant une période sans aucune entente juridique, il peut être difficile d’établir la responsabilité de l’entrepreneur dans l’éventualité d’un différend.
4.3.3. Acquisition de services de travail temporaire
Les autorités contractantes ont l’option d’obtenir des services de travail temporaire par une offre à commandes établie par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada ou en négociant directement au moyen d’un marché avec d’autres fournisseurs. Le guide d’utilisation pour les ministères fédéraux publié par la Direction de l’acquisition des services professionnels de TPSGC indique ce qui suit pour la sélection du fournisseur : « Lorsqu'elles font des commandes subséquentes à ces offres à commandes, les autorités contractantes clientes doivent choisir les sociétés de placement en donnant priorité au meilleur rapport qualité-prix.»
Durant la vérification, nous avons constaté deux situations où du travail temporaire a été obtenu par une agence de services sans justification pour soutenir une sélection au meilleur rapport qualité-prix. Deux personnes ont été embauchées : l’une pour 24 semaines à 45 000 $ et l’autre pour 29 semaines à 89 000 $. Si ces personnes avaient été embauchées par les IRSC et payées selon l’échelle salariale des IRSC, elles auraient offert les mêmes services et ceux-ci auraient coûté 25 000 $ et 41 325 $ pour la même période, aux salaires annuels de 55 000 $ et de 74 000 $, respectivement.
4.3.4. Relation employeur-employé
Selon la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, les autorités contractantes doivent s'assurer que les marchés de services passés avec des particuliers n'entraîneront pas de relations d'employeur à employé. Selon le Régime de pensions du Canada, la Loi canadienne sur les droits de la personne, la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, la Loi sur l’indemnisation des agents de l’État, la Loi de l’impôt sur le revenu, la Loi sur les langues officielles et la Loi sur l’assurance-emploi, les IRSC peuvent contracter des obligations envers les personnes ayant qualité « d’employés » d’après les critères du droit coutumier (common law) si une relation employeur-employé est créée.
D’après la vérification, il y a apparence possible de relations employeur-employé lorsque l’on a conclu des marchés de services avec des personnes dans quatre circonstances, y compris les deux mentionnées au point 4.3.3.
4.3.5. Marchés de services juridiques
Selon le Règlement sur les marchés de l’État et la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, aucune autorité contractante ne peut conclure un marché de services avec un membre du Barreau en exercice sans au préalable avoir obtenu l’approbation du ministère de la Justice ou avoir été avisée par le ministère de la Justice que le marché ne concerne pas des services juridiques, quel que soit le type de service demandé. L’échantillon de la vérification comprenait quatre marchés de services conclus avec des avocats; les montants de ces marchés variant de 2 006 $ à 13 642 $. Les quatre dossiers vérifiés ne présentaient aucune preuve d’approbation obtenue du ministère de la Justice. Les IRSC devraient prendre des mesures pour s’assurer que les autorités contractantes connaissent les exigences des politiques sur les marchés avec les avocats et s’y conforment.
4.4 Cadre de contrôle de gestion
4.4.1. Absence d’accord contractuel
Les IRSC traitent avec un fournisseur pour la prestation de services de voyages à des personnes qui ne sont pas des employés (examinateurs, membres du conseil d’administration et de comités) depuis leur création en 2000, selon un barème spécifié; toutefois, aucun marché n’est en place avec ce fournisseur qui peut, par exemple, exiger un montant maximal en frais de service ou garantir des frais de services inférieurs. Pour l’exercice 2004-2005, les frais payés s’élèvent à environ 86 000 $.
Les contrats offrent aux fournisseurs un marché garanti pour leurs services et aux IRSC une source de services garantie. Ils protègent contre les fluctuations de prix importantes ou inattendues et d’autres aspects légaux. Ils favorisent également une base de gestion plus solide pour les investissements soutenue par l’approvisionnement et soutiennent les marchés d’approvisionnement du gouvernement en réalisant l’objectif suivant : acquérir les produits et services d’une manière qui améliore l’accès, la concurrence, l’équité et donne un meilleur rapport qualité-prix.
On a indiqué durant la vérification que les IRSC préparent actuellement une demande de propositions pour ce service.
4.4.2. Surveillance des marchés
Afin d’assurer la conformité aux lois, aux règlements et aux politiques et de cerner les problèmes en temps opportun, il est essentiel d’avoir un processus de surveillance adéquat. À l’heure actuelle, l’agent principal, Approvisionnement et contrats, exerce une surveillance mensuelle des activités relatives aux marchés, pour toute l’organisation. Cette surveillance comprend les étapes suivantes :
- Production d’un rapport mensuel sur les activités relatives aux marchés qui est transmis aux gestionnaires et aux cadres(2);
- Demande du produit livrable et de l’évaluation du rendement de l’entrepreneur;
- S’il a reçu le produit livrable et l’évaluation, il place des copies au dossier sans effectuer d’autre suivi.
Un rapport annuel des activités relatives aux marchés est également fourni au Conseil du Trésor.
En l’absence d’un suivi, les produits livrables et les évaluations des entrepreneurs ne sont pas reçus pour la plupart. En conséquence, le processus de surveillance actuel ne permet pas à l’organisation (a) de tirer parti des évaluations officielles du rendement des entrepreneurs pour ses besoins futurs, et (b) de déterminer les mesures correctives nécessaires. En outre, sans un processus de surveillance approfondi, il est difficile de s’assurer que les activités relatives aux marchés sont exercées conformément aux politiques et de déterminer les possibilités d’amélioration, ce qui pourrait conduire à des inefficiences.
4.4.3. Rapport sur le revenu des marchés
En vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu, les paiements dépassant 500 $ qui sont effectués, dans une année civile, par des ministères et des organismes conformément à des marchés de services applicables, y compris les marchés concernant un mélange de produits et services, doivent être déclarés sur un feuillet supplémentaire T1204.
Selon la comptabilité d’exercice, les événements économiques sont consignés dans le grand livre général dans la période pour laquelle ils se produisent, c’est-à-dire quand les services sont rendus, peu importe quand l’opération de caisse se produit.
En raison des procédures financières de fin d’année, les dépenses sont consignées dans le système comptable à l’aide d’un compte d’attente durant l’exercice financier où elles ont été engagées, et les chèques sont émis durant l’exercice financier suivant, supprimant ainsi le compte d’attente. Aux fins de préparation des feuillets T1204, toutes les dépenses associées à des événements économiques spécifiques devraient être extraites du système comptable. Toutefois, ces événements économiques ne comprennent pas le compte d’attente.
Par conséquent, les IRSC ne remettent pas de feuillet T1204 pour les marchés de services pour lesquels les dépenses sont engagées à la fin de l’exercice financier en anticipation du paiement durant l’exercice financier suivant et ne se conforment pas à l’alinéa 221(1) (d) de la Loi de l’impôt sur le revenu.
Une formation continue est essentielle pour aider les gestionnaires de centre de responsabilité à maintenir leurs compétences et améliorer leur connaissance des stipulations des politiques établies et faire en sorte que les pratiques relatives aux marchés soient conformes à ces politiques. La dernière séance d’information sur la passation de marchés a été préparée et offerte aux employés s’occupant de la gestion de marchés et aux gestionnaires de centre de responsabilité à l’automne 2003.
Bien que toutes les factures examinées aient été payées selon le calendrier de paiement du marché et portent la preuve, conformément à l’article 34, de l’approbation par un signataire autorisé, certaines factures n’ont pu être retracées dans quatre dossiers de marchés (par exemple, dans un cas, il s’agissait d’une facture de 881 $; dans un autre, il s’agissait d’une série de factures s’élevant à 24 292 $ pour un marché), ne correspondaient pas aux modalités du marché (deux cas, l’un s’élevant à 4 300 $ et l’autre à 5 300 $), ne présentaient pas suffisamment de détails à comparer aux modalités du marché (deux cas, l’un s’élevant à 1 000 $ et l’autre à 1 200 $), ou dans d’autres cas, les paiements dépassaient la valeur du marché sans que des modifications n’aient été apportées (deux cas, l’un de 545 $ et l’autre de 4 000 $). En l’absence de factures justificatives, l’authenticité des dépenses en question n’a pas pu être vérifiée, ce qui donne à penser que des marchés ont pu être conclus sans autorisation et que les contrôles financiers quant aux engagements sont insuffisants.
La bonne tenue de dossiers est un aspect essentiel du processus comptable. Elle assure que les dossiers sur les marchés sont tenus d’une manière qui offre une piste de vérification complète. La vérification a révélé que certains dossiers de marchés ne contiennent pas les renseignements valables pour s’assurer que les critères du Règlement sur les marchés de l’État sont satisfaits. Voici d’ailleurs des exemples de ces lacunes :
- Renseignements incomplets dans le dossier du marché ne permettant pas de déterminer si les produits livrables selon l’énoncé des travaux ont été livrés, par exemple un rapport ou une note écrite, signé(e) et daté(e) par le responsable du projet pour indiquer la réception et l’acceptation des produits du marché pour 68 marchés;
- Démonstration inadéquate de la demande de soumissions pour soutenir un marché d’une valeur de 28 000 $ (25 000 $ étant le montant maximal autorisé pour un marché sans processus concurrentiel);
- Information non disponible quant à la date et à l’heure de réception de soumissions pour sept concours ouverts; l’agent principal, Approvisionnement et contrats a commencé à consigner cette information à la fin de 2004;
- Une commande subséquente à une offre à commandes est un marché. La plupart des commandes examinées ont été faites pour des services de travail temporaire. Dans cinq commandes sur sept, nous avons constaté qu’il n’y avait pas de contrat réel; on a trouvé au dossier seulement un bon de commandes. Les montants des contrats se situaient entre 847 $ et 56 817 $.
- Aucune preuve d’évaluation du rendement de l’entrepreneur au dossier pour 69 marchés sur 94 exigeant une évaluation selon la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor; les dix autres marchés étaient encore en vigueur au moment de la vérification.
Lorsque la tenue de dossiers est inadéquate, il est difficile de gérer efficacement l’information, d’obtenir le contexte nécessaire, d’établir la responsabilité de l’entrepreneur dans l’éventualité d’un différend ou de répondre aux demandes de renseignements ou même de fournir au Tribunal canadien du commerce international la preuve que le processus d’approvisionnement a été effectué conformément aux accords commerciaux.
4.4.7. Divulgation de renseignements sur les marchés
Les ministères et organismes fédéraux doivent, depuis le 1er avril 2004, rendre publics les marchés de plus de 10 000 $ conclus par le gouvernement du Canada. Des 23 marchés nécessitant une divulgation de renseignements, deux marchés aux montants de 20 000 $ et de 149 978 $ ne figuraient pas sur le site Web des IRSC.
Une surveillance régulière de l’information publiée sur le site Web quant à l’existence, l’intégralité et l’exactitude donnerait une image plus transparente du nombre réel et de la valeur des marchés conclus par les IRSC.
5.0 Recommandations
Voir également l’annexe 3 – Plan d’action.
R-1 De l’information exacte, fiable et fournie en temps opportun sur la portée et la nature des marchés de services est essentielle pour atténuer les risques associés aux marchés de services et s’assurer que les politiques et les règlements sont respectés. Les IRSC devraient établir un système intégré pour aider à surveiller toutes ses activités relatives aux marchés quant à la conformité et au rendement. Le rapport qui est actuellement présenté régulièrement à la haute direction serait amélioré grâce à un meilleur système de gestion de l’information qui permettrait de reconnaître et d’atténuer les risques associés aux marchés.
Réponse de la direction : Les IRSC établiront un système intégré pour aider à surveiller toutes les activités relatives aux marchés quant à la conformité et au rendement.
Les améliorations et les mises à niveau de notre système FreeBalance offriront une base de données consolidée des marchés.
Les IRSC considèrent le module d’achat intégré de FreeBalance pour remplacer le système non intégré actuel composé du logiciel AMMIS, des chiffriers Excel et des documents Word. De plus, la division, Finances et administration est en voie de reformuler ses processus d’engagement et de contrôle des dépenses afin de réaliser les objectifs suivants : s’assurer que toutes les demandes de produits et de services et les engagements financiers qui en découlent soient reflétés avec exactitude dans le système financier intégré, et faciliter la présentation de rapports sur les diverses activités d’approvisionnement à la direction et aux organismes centraux.
R-2 La formation devrait être continue et obligatoire pour tous les employés concernés par le processus de passation de marchés. Le cours de formation devrait aborder tous les contrôles administratifs nécessaires pour se conformer aux politiques et aux règlements.
Réponse de la direction : Les IRSC mettront à jour leur module de formation sur la passation de marchés pour inclure tous les contrôles administratifs requis pour se conformer aux politiques et aux règlements établis. La dernière séance d’information sur la passation de marchés a été offerte aux employés à l’automne 2003. Les IRSC mettront en oeuvre des séances de formation obligatoires, tel qu’il est recommandé.
R-3 Repérer les données importantes en ce qui concerne les questions de non conformité possibles aux politiques du Conseil du Trésor (par exemple, éléments livrables finals non inscrits dans le fichier central) et mettre au point un rapport trimestriel qui sera utilisé pour informer les vice présidents.
Réponse de la direction : Un rapport sera mis au point pour communiquer au comité de la haute direction, trimestriellement, des données importantes sur les marchés en ce qui concerne la possibilité de non-conformité aux lignes directrices du Conseil du Trésor. On fournira aussi au personnel des lignes directrices sur les exigences concernant la conformité aux politiques du SCT.
Annexe 1 – Définitions
Les termes suivants sont définis en utilisant comme source la Politique sur les marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et la publication RC4110 de l’Agence du revenu du Canada.
| Marché concurrentiel (competitive contract) | Marché soumis à un processus d'appel d'offres qui contribue à accroître l'accès, la concurrence et l'équité et qui donne à un nombre raisonnable et représentatif de fournisseurs l'occasion de présenter des soumissions grâce aux moyens suivants : en donnant un avis public, selon la méthode de l'invitation électronique à soumissionner, et peut-être aussi d'autres méthodes habituelles d'invitation à soumissionner comme une liste de fournisseurs. |
| Marché (contract) | Accord conclu entre une autorité contractante et un particulier ou une entreprise, pour la fourniture d'un bien, l'exécution d'un service, la construction d'un ouvrage ou la location à bail d'un bien immobilier, moyennant une contrepartie. |
| Modification d’un marché (contract amendment) | Le fait d'ajouter des clauses à un marché, de soustraire des clauses existantes ou de corriger des clauses existantes. |
| Fractionnement d'un marché (contract splitting) | Le fait de diviser inutilement un besoin global en plusieurs marchés plus modestes, contournant ainsi les limites de durée des engagements ou la nécessité de faire approuver le marché. |
| Autorité contractante (contracting authority) | Personne désignée comme telle dans le marché, ou par un avis à l’entrepreneur, pour agir comme représentant du ministre pour la gestion du marché. |
| Entrepreneur (contractor) |
Personne ou entité dont le nom apparaît à la page de signature de l’entente écrite et qui doit fournir les produits ou services au Canada en vertu du marché. |
| Invitation électronique à soumissionner (electronic bidding) | Méthode d'approvisionnement axée sur la transparence qui donne aux fournisseurs la possibilité de soumissionner les marchés de l'État et permet à l'État d'obtenir le meilleur rapport qualité-prix au moyen d’avis publics, émis par l'entremise d'un service électronique d'information (tels que le MERX), sur les projets de marchés. |
| Relation employeur-employé (employer/employee relationship) | Entente verbale ou écrite selon laquelle un employé accepte, pour une période déterminée ou non, de travailler à temps plein ou à temps partiel pour un employeur, en contrepartie d'un salaire ou d'un traitement. Dans une telle relation, l'employeur a le droit de décider où, quand et comment le travail doit être accompli. Il s'agit d'un marché de louage de services. |
| Responsable de projet | Employé qui amorce le processus en vue de conclure un marché de services et est responsable de la planification, de la méthodologie et de l’administration du marché (habituellement le gestionnaire du centre de responsabilité). |
| Recherche sur l’opinion publique | Collecte planifiée, par une institution gouvernementale, des opinions, attitudes, perceptions, jugements, sentiments, idées, réactions ou points de vue, en vue de servir au gouvernement, que l’information soit recueillie auprès de personnes, d’entreprises, d’institutions ou d’autres entités, grâce à des méthodes quantitatives et qualitatives, quel que soit le coût ou l’importance. |
| Marché à fournisseur unique (sans processus concurrentiel) | Marché adjugé à un entrepreneur présélectionné dans des circonstances où l’autorité contractante a écarté de façon justifiable l’exigence de solliciter des soumissions, sous réserve de la disposition d’une ou plusieurs des exceptions concernant la sollicitation concurrentielle à l’article 6 du Règlement sur les marchés de l’État (voir l’annexe 2). |
| Offre à commandes (standing offer) | Offre d’un fournisseur éventuel pour fournir des produits ou services à un prix prédéterminé, selon des modalités établies, lorsque ces produits et services sont requis. Dans la plupart des cas, des offres à commandes ont été établies par voie de processus concurrentiel pour obtenir des prix compétitifs de fournisseurs qualifiés. |
| Énoncé des travaux (statement of work) | Description du travail qu'un entrepreneur doit exécuter. |
| Services de travail temporaire (temporary help services) | Services fournis à l'État en vertu d'un marché et exécuté par les employés d'une entreprise qui sont rattachés temporairement à un ministère ou un organisme. |
Annexe 2 – Critères pour un marché à fournisseur unique
Le Règlement sur les marchés de l’État prévoit les quatre exceptions suivantes qui permettent de recourir à un fournisseur unique :
- les cas d'extrême urgence où un retard serait préjudiciable à l'intérêt public;
- les cas où le montant estimatif de la dépense ne dépasse pas 25 000 $,
- les cas où la nature du marché est telle qu'un appel d'offres ne servirait pas l'intérêt public;
- les cas où le marché ne peut être exécuté que par une seule personne ou une seule entreprise.
Annexe 3 – Plan d’action
Voici le plan d’action officiel de la direction des IRSC.
Sommaire des recommandations et plan d’action de la direction
| Recommandation | Plan d'action | Responsabilité | Échéancier |
| Recommandation 1 :De l'information exacte, fiable et fournie en temps opportun sur la portée et la nature des marchés de services est essentielle pour atténuer les risques associés aux marchés de services et s'assurer que les politiques et les règlements sont respectés. Les IRSC devraient établir un système intégré pour aider à surveiller toutes ses activités relatives aux marchés quant à la conformité et au rendement. Le rapport qui est actuellement présenté régulièrement à la haute direction serait amélioré grâce à un meilleur système de gestion de l'information qui permettrait de reconnaître et d'atténuer les risques associés aux marchés. | Solution provisoire : Afin d'appliquer immédiatement cette recommandation et de fournir une image exacte des marchés en vigueur, les IRSC mettront en oeuvre une méthode améliorée de contrôle des dépenses engagées qui permettra de différencier les marchés des autres ordres de paiement. |
VP Services et Opérations Bureau de la gestion moderne et Administration |
Novembre 2005 |
| Solution à long terme : Le système FreeBalance sera bientôt mis à niveau. Cette version a également un module d'approvisionnement intégré qui pourrait nous offrir une capacité intégrée pour les achats et la production de rapports. Les SGTI examinent actuellement les coûts associés à l'achat du module d'approvisionnement ainsi que les délais et les processus associés à la mise en oeuvre. |
VP Services et Opérations SGTI et Services administratifs |
Analyse nov. 2005 Mise en œuvre – à déterminer | |
| Recommandation 2 : La formation devrait être continue et obligatoire pour tous les employés concernés par le processus de passation de marchés. Le cours de formation devrait aborder tous les contrôles administratifs nécessaires pour se conformer aux politiques et aux règlements . | La formation sera offerte chaque trimestre pour tenir compte des nouveaux employés et offrir un recyclage aux autres employés qui ont déjà suivi cette formation. |
VP Services et Opérations Bureau de la gestion moderne et Administration |
Novembre 2005 |
| Recommandation no3: Repérer les données importantes en ce qui concerne les questions de non-conformité possibles aux politiques du Conseil du Trésor (par exemple, éléments livrables finals non inscrits dans le fichier central) et mettre au point un rapport qui sera utilisé pour informer la vice-présidente tous les trois mois. | Un rapport sera mis au point pour communiquer au comité de la haute direction, trimestriellement, des données importantes sur les marchés en ce qui concerne la possibilité de non-conformité aux lignes directrices du Conseil du Trésor . On fournira aussi au personnel des lignes directrices sur les exigences concernant la conformité aux politiques du SCT. | Direction de l'administration | Février 2006 Le premier rapport trimestriel couvrira la période de janvier à mars 2006. |
(1) Le nombre de contrats du tableau 1 dépasse le nombre total de contrats des années 2003 et 2004 et de la période de janvier à mars 2005, tel qu’il est indiqué dans le tableau 4, page 6, étant donné que le rapport utilisé dans l’échantillonnage comprend des paiements effectués pour des contrats qui avaient été conclus avant la période de la vérification et des paiements effectués pour ces contrats durant la période de la vérification.
(2) Ce rapport résume les marchés adjugés le mois précédent, les modifications aux marchés et la situation des demandes de propositions ou des préavis d’adjudication de contrat (PAC) en cours.