Réponse de la direction à l'examen de quatrième année du programme de bourses d'études supérieures du canada (BESC)

12 mai 2009

Table des matières

Introduction
Contexte
Méthodologie de l'évaluation
Recommendations et réponses par question à évaluer
Résumé des réponses
Annexe ─ Résumé des recommandations, des réponses et des mises en place des suivis


Introduction

Une étude d'évaluation du Programme de bourses d'études supérieures du Canada (BESC) a été réalisée en 2008, conformément aux modalités du programme. Celles ci exigeaient que le programme soit évalué à sa quatrième année pour que soient déterminées les améliorations à apporter en prévision du renouvellement des modalités, prévu pour le 31 mai 2009.

L'étude d'évaluation a débouché sur huit recommandations et un certain nombre de suggestions pour améliorer le programme. À la lumière de ces recommandations, les directions des IRSC, du CRSNG et du CRSH ont convenu d'apporter certaines améliorations au programme de BESC et d'entreprendre une analyse plus approfondie d'un certain nombre d'options en ce sens, qui sont pertinentes aussi pour les programmes de bourses doctorales de chaque organisme.

Contexte

Dans le budget de février 2003, le gouvernement du Canada a annoncé la création des BESC. Le programme a été présenté dans le contexte plus vaste d'investissements fédéraux qui, depuis 1997, visaient à renforcer la capacité d'innovation du Canada. Une stratégie nationale d'innovation a servi de cadre à des investissements comme les Chaires de recherche du Canada, la Fondation canadienne pour l'innovation, les BESC, et d'autres. La stratégie avait pour objectif de hisser le Canada parmi les pays les plus innovateurs au monde en termes de recherche et développement.

Le budget de 2003 et des investissements ultérieurs dans les BESC annoncés dans les budgets de 2007 et de 2009 ont accru le financement du programme. Jusqu'à 2 500 bourses de maîtrise et 2 500 bourses de doctorat sont ainsi financées en tout temps, et une fois que le programme sera pleinement mis en oeuvre, l'investissement sera de 131,25 millions de dollars par année, partagés entre les trois organismes subventionnaires. Plus récemment, le budget de 2009 engageait des fonds pour permettre le financement de 2 000 bourses de maîtrise et de 500 bourses de doctorat supplémentaires au cours des trois prochaines années grâce à une augmentation ponctuelle de l'investissement de 87,5 millions de dollars au cours de cette période.

Il est important de noter que même si les trois organismes qui subventionnent la recherche offraient déjà des bourses de doctorat avant la création du programme de BESC, la valeur de ces bourses était inférieure à celle des bourses de doctorat du programme de BESC. De plus, ni les IRSC ni le CRSH n'offraient de bourses d'études au niveau de la maîtrise avant l'instauration du programme de BESC. Par conséquent, les BESC représentaient une importante injection de fonds pour appuyer les nouveaux chercheurs au niveau de la maîtrise et du doctorat.

Sur le plan conceptuel, le programme de BESC complète le programme des Chaires de recherche du Canada instauré en 2000. Les deux programmes visent à attirer et à retenir des universitaires de haut calibre. Les chaires, d'une part, permettent de financer 2 000 professorats de recherche qui servent à attirer et à retenir certains des cerveaux les plus accomplis et les plus prometteurs au monde. Le programme de BESC, d'autre part, une fois pleinement mis en oeuvre après les investissements prévus dans le budget de 2007, mettra à disposition en tout temps 5 000 bourses d'études supérieures orientées recherche pour les étudiants qui démontrent d'excellents résultats, plus pendant trois ans un supplément à court terme de 2 500 bourses grâce aux investissements annoncés dans le budget de 2009. Un résultat attendu des BESC est une capacité accrue d'attirer et de retenir des chercheurs d'expérience. L'avantage perçu du programme pour les chercheurs réside dans les encouragements financiers offerts aux étudiants pour qu'ils poursuivent des études supérieures orientées recherche, lesquels les font moins dépendre du soutien financier de leurs superviseurs universitaires, qui devraient sinon les financer en utilisant leurs subventions de recherche ou en puisant dans d'autres sources. En d'autres termes, les BESC peuvent aider à attirer et à retenir des chercheurs d'expérience parce qu'elles procurent un financement accru pour attirer les meilleurs étudiants et font augmenter le nombre d'étudiants bien financés pouvant participer à l'entreprise de recherche.

En 2003, le gouvernement s'est donné comme objectif de faire augmenter de 5 % par année les inscriptions aux études supérieures. Une priorité pour atteindre cet objectif, les BESC se trouvaient ainsi justifiées par l'objectif de doubler le nombre de bourses d'études supérieures du gouvernement du Canada, pour le faire passer à presque 10 000 en tout. Lorsque les investissements permanents dans le programme de BESC seront terminés et s'ajouteront aux niveaux d'investissement permanents actuels dans les bourses de maîtrise et de doctorat de chaque organisme, le nombre annuel total de bourses d'études supérieures financées sera d'au moins 9 000. Avec l'investissement à court terme prévu dans le budget de 2009, les trois organismes subventionnaires auront surpassé l'objectif énoncé de 10 000 bourses, le nombre de bourses d'études supérieures devant passer à au moins 11 500 par année.

Globalement, on observe une importante augmentation (57 %) du taux d'inscription aux études supérieures à temps plein (maîtrise et doctorat) entre 1996 et 2006 (Association des universités et collèges du Canada (AUCC), 2007). Selon l'Association canadienne pour les études supérieures (ACES, 2006b) le taux d'inscription à la maîtrise est resté stable de 1992 à 1998 et a augmenté légèrement chaque année depuis 1998. Cependant, cette augmentation est plus prononcée depuis 2000. Au niveau du doctorat, le taux d'inscription est demeuré relativement stable de 1992 à 2000 et a continué d'augmenter légèrement depuis. Les facteurs associés à la hausse du taux d'inscription aux études supérieures sont notamment l'augmentation des exigences d'embauche (AUCC, 2005), le plus grand soutien accordé à la recherche par les gouvernements provinciaux et fédéral, les budgets de fonctionnement plus élevés accordés aux universités par les gouvernements provinciaux (AUCC, 2002) et, de façon plus générale, les investissements du gouvernement dans l'éducation. Il importe également de noter que parmi les candidats aux BESC, les niveaux d'inscription ont été élevés, 93 % d'entre eux s'étant effectivement inscrits à des programmes d'études supérieures.

L'évolution récente de la politique fédérale doit être prise en compte dans cette réponse des directions et les plans de suivi des organismes. Plus précisément, dans le budget de 2006, le gouvernement a annoncé que seraient complètement exonérées d'impôt les revenus provenant de toutes les bourses d'études et de recherche. Dans le budget de février 2008, le gouvernement du Canada a annoncé les Bourses d'études supérieures du Canada Vanier ainsi que les Bourses d'études supérieures du Canada – Suppléments pour études à l'étranger Michael-Smith; les deux programmes sont administrés par les IRSC, le CRSNG et le CRSH. Les bourses Vanier portent à 50 000 $ la valeur de la bourse annuelle pour les études de doctorat, en comparaison de 35 000 $ pour la bourse de doctorat du programme de BESC. Jamais les bourses fondées sur le mérite remises aux étudiants par les trois organismes n'ont été aussi prestigieuses. Dans le budget de 2008 également, le Programme canadien de subventions aux étudiants était annoncé, en remplacement de la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire, pour rediriger environ 350 millions de dollars par année en subventions fondées sur le mérite vers les étudiants à faible et à moyen revenu. Ces faits nouveaux et d'autres créent un important contexte dans lequel doivent être considérés la pertinence et le créneau des BESC de même que la détermination de la valeur des bourses à l'avenir.

Avec la création des BESC en 2003 et les nouveaux engagements financiers pris en 2007 et en 2008, le gouvernement du Canada a démontré qu'il faisait du financement des études supérieures un important volet de sa stratégie en matière de sciences, de technologie et d'innovation. À cet égard, les BESC s'inscrivent dans l'engagement du gouvernement à maintenir le leadership du Canada en matière de R et D dans le secteur public parmi les pays du G 8, engagement pris dans la stratégie fédérale de sciences et de technologie de 2007.

Depuis sa création, le programme de BESC contribue au maintien de l'excellence grâce aux chercheurs les plus talentueux, les plus doués et les plus créatifs du Canada. De façon constante, les détenteurs des bourses ont démontré des progrès satisfaisants et ont bénéficié du programme pour poursuivre diverses carrières fortement basées sur le savoir dans les universités, l'industrie, la fonction publique et d'autres secteurs de l'économie. Le programme de BESC attire encore les meilleures et les plus brillantes jeunes personnes qui formeront la prochaine génération de chercheurs. Le programme a également établi un processus d'examen qui répond aux plus hautes normes pour ce qui est de la composition des comités d'examen et des critères de sélection. De plus, le programme de BESC sous tend la capacité du Canada de prospérer dans l'économie mondiale d'aujourd'hui, fondée sur l'innovation, qui dépend en fin de compte des compétences, des connaissances et de la créativité des Canadiens.

Méthodologie de l'évaluation

Bien que ces énoncés ne visent d'aucune façon à mettre en doute la validité ou la justesse des conclusions de l'évaluation du programme de BESC, il est prudent d'attirer l'attention sur les aspects suivants de la méthodologie d'évaluation comme considérations contextuelles dans la lecture du rapport et de ses recommandations :

  1. Les conclusions de l'évaluation portent surtout sur les impacts comparatifs et incrémentiels des BESC par rapport aux impacts des bourses des organismes particuliers, ou de l'absence de bourses, plutôt que sur les résultats et les impacts absolus du programme.
  2. Une évaluation entreprise cinq ans seulement après la mise en oeuvre d'un programme qui vise à favoriser l'obtention de la maîtrise et du doctorat, qui de leur côté exigent de trois à huit ans, ne peut documenter les résultats à long terme ou finals, et les conclusions de l'évaluation devraient être interprétées en conséquence.
  3. Comme il est indiqué dans le rapport d'évaluation, les conclusions de l'étude d'évaluation doivent être considérées avec une certaine prudence pour ce qui est des preuves relatives aux questions d'évaluation portant sur la pertinence et la conception du programme. Les preuves pour ces questions d'évaluation sont jugées « contestables » et ne peuvent être utilisées pour conclure que le programme est pertinent ou non. Plus de recherche serait utile, quoique l'information contextuelle susmentionnée semble clairement indiquer un intérêt et un besoin continus pour le programme, ou du moins pour des investissements similaires.
  4. En ce qui concerne le résultat attendu que représente une capacité accrue d'attirer et de retenir des chercheurs d'expérience grâce aux BESC, l'étude d'évaluation a fait relativement peu de place au point de vue de chercheurs d'expérience justement (par exemple les titulaires de chaires de recherche du Canada) parmi les 33 informateurs clés interrogés.

Recommendations et réponses par question à évaluer

Pertinence

1re recommandation : Les organismes doivent conserver leurs programmes de bourses d'études.

Réponse :

D'accord. Le programme de BESC est un instrument clé dans un continuum de programmes visant à soutenir financièrement et à encourager le développement de professionnels de la recherche hautement qualifiés au Canada. L'ensemble de programmes pour étudiants et stagiaires appuie les études du premier cycle jusqu'au doctorat, et ensuite jusqu'aux stages de recherche et aux débuts de carrière en recherche. Le financement des étudiants par des programmes de bourses est une de nombreuses mesures visant à soutenir la formation de personnel hautement qualifié (PHQ). Un résultat de l'instauration du programme de BESC, et des majorations ultérieures de son financement, a été de réduire la dépendance à l'égard des bourses des organismes, ce qui a donné la chance à ces derniers de mettre en avant d'autres stratégies et programmes pour la formation de PHQ, comme l'Initiative stratégique pour la formation en recherche dans le domaine de la santé (ISFRS) des IRSC et le Programme de formation orientée vers la nouveauté, la collaboration et l'expérience en recherche (FONCER) du CRSNG. Des outils diversifiés et équilibrés pour investir à toutes les étapes d'un processus de cinq à dix ans par lequel les étudiants deviennent des chercheurs sont d'importance vitale pour produire le talent désiré dans le domaine de la recherche au Canada.

Réussite du programme

2e recommandation : Le raisonnement derrière le Programme de BESC doit être repensé en fonction des conclusions de la présente évaluation et des autres études menées depuis le début des BESC.

Réponse :

D'accord. Les organismes reverront le modèle logique des BESC pour qu'il cadre davantage avec l'intention et la plus value du programme. La clarification de l'intention et du modèle logique du programme de BESC sera guidée par une analyse et une consultation plus approfondies. Cette consultation pourrait être réalisée au cours de l'été et de l'automne 2009 afin d'éclairer les processus décisionnels du gouvernement au sujet des changements au programme et de leurs conséquences. Les modalités du programme de BESC seront renouvelées jusqu'en mai 2010 afin d'assurer le maintien du programme jusqu'à ce que l'analyse et les consultations soient terminées et que les décisions relatives aux changements possibles au programme soient prises.

Conception et exécution

3e recommandation : Les organismes doivent envisager la possibilité de réduire l'écart entre le montant des BESC et celui des bourses doctorales ordinaires.

Réponse :

D'accord. Les récentes révisions de la politique fédérale, comme l'exonération d'impôt du revenu provenant de bourses d'études et l'introduction des bourses Vanier, ont créé un besoin d'examiner la valeur des BESC par rapport à d'autres bourses de doctorat. Une considération clé des organismes dans l'examen de l'écart entre les valeurs des bourses de doctorat sera l'impact final sur le nombre global de bourses. Une autre importante considération sera l'effet du niveau des bourses de doctorat par rapport aux bourses offertes aux postdoctorants. Une analyse plus approfondie par les organismes est nécessaire pour évaluer les avantages et les inconvénients d'harmoniser les BESC et les bourses de doctorat des organismes. Cette harmonisation pourrait avoir pour objet non seulement l'écart entre les valeurs des bourses, mais aussi d'autres paramètres de la conception et de l'attribution des bourses.

4e recommandation : Les trois organismes doivent envisager la possibilité de porter la durée des bourses de maîtrise à deux ans et celle des bourses doctorales à quatre ans.

Réponse :

Une analyse plus approfondie est nécessaire. À supposer que de nouveaux fonds ne soient pas investis dans le programme de BESC, étendre la durée des bourses aurait pour effet de réduire le nombre de boursiers avec le temps. Les décisions au sujet de la durée des bourses devraient être prises sur la base de l'intention du programme. Ce n'est pas clair si l'intention du programme est de venir en aide aux étudiants jusqu'à la fin de leurs études. D'autres sources de financement et options peuvent exister au delà de la période de financement, bien que la disponibilité d'autres formes de financement varie grandement d'une discipline à l'autre.

La nature de l'expérience de formation diffère également entre les disciplines et elle est un déterminant clé du temps nécessaire pour l'obtention du diplôme. Une analyse plus approfondie est nécessaire pour déterminer si une durée uniforme des BESC pour l'ensemble des populations étudiantes respectives des organismes serait appropriée.

Une des intentions actuellement énoncées du programme de BESC est d'encourager la fin des études dans les délais prévus. Prolonger la durée d'un financement non remboursable pourrait être perçu comme une mesure qui incite les étudiants à prendre plus de temps pour terminer leurs études. Au bout du compte, la durée des bourses doit être établie par rapport aux objectifs du programme de BESC. En conséquence, les organismes considéreront la durée des bourses dans le contexte de leur examen du modèle logique du programme (voir la réponse à la Recommandation no 2).

5e recommandation : Les programmes de bourses ne devraient pas restreindre la mobilité internationale des étudiants.

Réponse :

D'accord. Les IRSC, le CRSNG et le CRSH ont défini des stratégies et des cadres internationaux qui appuient la mobilité internationale des étudiants. De plus, les organismes sont fermement en faveur du concept de la « circulation des cerveaux » , pour ce qui est tant de la mobilité internationale des étudiants canadiens que de la mobilité réciproque des étudiants internationaux dans l'environnement de recherche canadien.

Le programme de BESC exige que les boursiers fassent leurs études à une université canadienne. C'est là une différence par rapport à certaines des bourses des organismes, dont les détenteurs peuvent obtenir leur formation à l'étranger. Lorsqu'ils analyseront plus à fond les possibilités d'harmoniser des aspects des BESC et de leurs bourses de doctorat, les organismes considéreront les dispositions relatives à la mobilité internationale des étudiants.

Lorsqu'il s'agit de promouvoir la mobilité internationale des étudiants avec les fonds publics, une importante considération est la capacité d'encourager le rapatriement d'un nombre raisonnable d'étudiants canadiens et la rétention au Canada de certains étudiants internationaux. Cette considération exigera une analyse plus approfondie avant de décider si, et comment, le programme de BESC pourrait mieux gérer cette dimension internationale.

Pour l'instant, les Bourses d'études supérieures du Canada – Suppléments pour études à l'étranger Michael-Smith, introduits en 2008, procureront une aide financière à un certain nombre de bénéficiaires de BESC, pendant une période de jusqu'à six mois, pour leur permettre d'étudier et de faire de la recherche à l'étranger, tout en poursuivant l'obtention d'un diplôme à une université canadienne. Bien que les détenteurs de BESC aient toujours eu la possibilité d'aller à l'étranger pour une courte période, les suppléments aideront à prendre en charge les coûts incrémentiels.

6e recommandation : Les organismes devraient mettre au point un plan de communication externe pour les BESC afin de participer à la construction de leur image de bourses exceptionnelles.

Réponse :

D'accord. Bien que certains aspects de la « stratégie de marque » soient améliorables, le grand nombre de candidats très méritants démontre que les BESC sont avantageusement reconnues comme des bourses prestigieuses dans les établissements postsecondaires au Canada. Des enquêtes auprès des détenteurs ont confirmé que le rôle fédéral dans l'aide accordée est aussi bien reconnu par les étudiants. Un plan de communication intégré clarifiera l'objectif de communications externes plus étendues pour cibler les bons auditoires.

Un plan de communication externe intégré pourra tenir compte du fait que trois noms distincts (IRSC – BESC Frederick Banting et Charles Best; CRSNG – BESC Alexander Graham Bell; CRSH – BESC Joseph Armand Bombardier) ont été annoncés dans le budget de 2007 – et ajoutés à la marque BESC – pour les bourses d'études supérieures du Canada offertes par les trois organismes.

Le plan de communication offre d'intéressantes possibilités de mettre en valeur le prestige associé à l'aide reçue des organismes, dont la réputation d'excellence et les concours nationaux sont déjà bien reconnus. La reconnaissance par les étudiants et leurs employeurs potentiels du prestige conféré par les organismes peut être aussi importante que la mise en valeur du nom du programme.

Les organismes étudieront plus à fond un plan de communication externe intégré à la lumière de plans pour harmoniser les BESC et leurs bourses de doctorat à l'avenir.

7e recommandation : Les organismes doivent collaborer pour mettre au point des mécanismes réalistes de collecte des données sur le rendement.

Réponse :

D'accord. Cela a déjà été entrepris et, par exemple, la pratique exemplaire qui consiste à sonder les boursiers à la fin de leur période de financement pour obtenir des informations sur le rendement sera adoptée par les organismes, entre autres mécanismes de collecte de données.

8e recommandation : Le plan de surveillance du rendement des BESC et des programmes connexes doit être revu de façon à ce qu'il soit plus pertinent pour les gestionnaires des programmes et à ce qu'il y ait une plus grande distinction entre la surveillance du rendement et l'évaluation.

Réponse :

D'accord. Les organismes reverront le plan d'examen continu du rendement du programme de BESC après l'examen de son modèle logique (voir la réponse à la Recommandation no 2).

Résumé des réponses

Dans l'ensemble, les trois organismes subventionnaires estiment que l'exercice d'évaluation a été efficace et utile. Les recommandations faites remettent en question d'importants aspects de la conception du programme de BESC, mais l'impression générale est que ces défis et l'analyse et les consultations qui en résulteront auront des effets positifs sur l'affinement ainsi que sur la pertinence continue et l'impact de ce programme d'investissement clé dans les études supérieures, la recherche et le système d'innovation au Canada.

L'annexe 1 est un sommaire facile à consulter des recommandations de l'évaluation, de la réponse de la direction, et des considérations et délais généraux qui s'appliquent à la mise en oeuvre des mesures de suivi proposées. Une importante première étape est le renouvellement temporaire pour un an des modalités des BESC, qui arriveraient à terme sinon le 31 mai 2009. Cette prolongation d'un an donnera suffisamment de temps aux groupes de direction des BESC pour procéder à une analyse approfondie et tenir des consultations sur des améliorations possibles du programme, et ensuite obtenir les approbations requises, le cas échéant. Aucun changement au programme ne serait donc apporté avant les concours de 2010, et tous changements proposés pourraient devoir être reportés davantage même en fonction de leur nature et de leur faisabilité opérationnelle.

Annexe 1 ─ Résumé des recommandations, des réponses et des mises en place des suivis

Recommandation Réponse Mise en place des suivis Priorité/Délai
1. Les organismes doivent conserver leurs programmes de bourses d'études. D'accord. S.O.
2. Le raisonnement derrière le Programme de BESC doit être repensé en fonction des conclusions de la présente évaluation et des autres études menées depuis le début des BESC. D'accord, mais une analyse plus poussée est nécessaire. Les organismes réexamineront le modèle logique du programme de BESC afin de mieux attribuer ses impacts et distinguer sa plus value. Renouvellement des modalités pour un an en mai 2009 pendant que des consultations sont entreprises et que des changements au programme sont considérés.
3. Les organismes doivent envisager la possibilité de réduire l'écart entre le montant des BESC et celui des bourses doctorales ordinaires. D'accord. Les organismes analyseront les possibilités d'harmoniser les BESC et les bourses de doctorat de chaque organisme à l'avenir, y compris les valeurs des bourses. Renouvellement des modalités pour un an en mai 2009. Mise en oeuvre de tous changements pour 2010 ou 2011, comme il convient.
4. Les trois organismes doivent envisager la possibilité de porter la durée des bourses de maîtrise à deux ans et celle des bourses doctorales à quatre ans. Une analyse plus poussée est nécessaire. Les organismes considéreront la durée des bourses dans le cadre de leur réexamen du modèle logique du programme. Renouvellement des modalités pour un an en mai 2009. Mise en oeuvre pour le concours de BESC de 2010, comme il convient.
5. Les programmes de bourses ne devraient pas restreindre la mobilité internationale des étudiants. D'accord. Tout en analysant les possibilités d'harmoniser les BESC et leurs bourses de doctorat ordinaires, les organismes considéreront les dispositions devant permettre la mobilité internationale des étudiants. Renouvellement des modalités pour un an en mai 2009. Mise en oeuvre pour le concours de BESC de 2010, comme il convient.
6. Les organismes devraient mettre au point un plan de communication externe pour les BESC afin de participer à la construction de leur image de bourses exceptionnelles. D'accord. Un plan de communication intégré sera considéré plus à fond à la lumière des plans pour harmoniser les BESC et les bourses de doctorat de chaque organisme, après une consultation sur les changements possibles au programme. Pour l'exercice 2010 2011, après les décisions relatives aux changements à apporter au programme.
7. Les organismes doivent collaborer pour mettre au point des mécanismes réalistes de collecte des données sur le rendement. D'accord. Des mesures connexes ont déjà été prises. Pour l'exercice 2010 2011, après les décisions relatives aux changements à apporter au programme.
8. Le plan de surveillance du rendement des BESC et des programmes connexes doit être revu de façon à ce qu'il soit plus pertinent pour les gestionnaires des programmes et à ce qu'il y ait une plus grande distinction entre la surveillance du rendement et l'évaluation. D'accord. Les organismes réexamineront le plan d'examen continu du rendement du programme de BESC après l'examen de son modèle logique. Pour l'exercice 2010 2011, après les décisions relatives aux changements à apporter au programme.
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