Évaluation interne des IRSC - Rapport pour l'examen international de 2011

[ Table des matières ]

Première partie : Structure organisationnelle des IRSC

Gouvernance et gestion

En tant qu'organisme fédéral, les IRSC relèvent du Parlement par l'entremise de la ministre de la Santé et font partie du portefeuille de la Santé du ministère éponyme. Toutefois, les IRSC sont administrés par un conseil d'administration (CA) indépendant formé de 18 membres, y compris le président, nommés par le gouverneur général du Canada sur l'avis du Cabinet du Canada (conseil des ministres fédéral). Le CA (figure 1) est responsable de l'établissement des orientations stratégiques globales des IRSC et de l'approbation du budget. Dans le but de remplir son mandat d'évaluation du rendement des IRSC, le CA a commandé le présent examen international et recevra le rapport du CEI. Le CA est aussi responsable de la nomination des directeurs scientifiques (DS) et des membres des conseils consultatifs des instituts (CCI). Avant la création du Conseil scientifique en 2007, le CA était essentiellement composé de chercheurs émérites en santé. Toutefois, au fur et à mesure que les sièges se libèrent, le CA tendra plutôt vers une vraie structure de conseil d'administration, par la nomination d'un éventail plus varié de membres canadiens, par exemple des gestionnaires du système de santé, des gestionnaires d'établissements de santé, des cadres supérieurs du monde universitaire, des experts du secteur industriel, de la gouvernance et de l'éthique, ainsi que des responsables des politiques de santé. Le sous-ministre de la Santé, un fonctionnaire, y est un membre d'office sans droit de vote. Six sous-comités rendent des comptes au CA : le Comité de direction, le Comité permanent des finances et de la planification, le Comité de mise en candidature et de gouvernance, le Comité de vérification, le Comité permanent de l'éthique et le Comité de surveillance de la recherche sur les cellules souches. Dans les domaines où il est avantageux d'avoir accès à des connaissances spécialisées, des membres additionnels pourront être recrutés à l'extérieur du CA. Le président est à la fois PDG des IRSC et président du CA, mais c'est le vice-président du CA qui préside les réunions afin de laisser au président le loisir de participer pleinement aux discussions. D'ordinaire, le CA se réunit trois fois par année et organise une séance annuelle de réflexion stratégique.

Figure 1 : Modèle organisationnel des IRSC

Figure 1 : Modèle organisationnel des IRSC

Le Conseil scientifique (figure 1) est l'instance la plus élevée en matière de décisions de stratégie scientifique et de financement. Il est dirigé par le président et composé des directeurs scientifiques (DS) des 13 instituts, des vice-présidents, de la directrice de l'éthique et de deux membres sans droit de vote, soit la chef des affaires de la recherche et la directrice du marketing et des communications. Le Conseil scientifique se réunit une fois par mois et fournit au CA une expertise scientifique ainsi que des conseils au sujet des priorités et des stratégies en matière de recherche en santé et d'AC, conformément aux orientations stratégiques globales déterminées par le CA.

Tableau 1 : Comité de la haute direction

Poste Principales responsabilités Domaines d'intervention

Vice-présidente exécutive (VPE)

  • Responsabilités associées à la présidence en l'absence du président
  • Rôle d'intermédiaire auprès du cabinet de la ministre et d'autres organismes de recherche fédéraux
  • Collaboration stratégique avec d'autres organismes de recherche fédéraux
  • Relations avec les organismes gouvernementaux fédéraux, provinciaux et territoriaux
  • Rôle d'intermédiaire auprès du secteur privé et pour les relations avec l'industrie
  • Mise en oeuvre du cadre de gestion du risque
  • Gouvernance
  • Planification stratégique, politiques et relations internationales
  • Éthique
  • Vérifications internes et examen international
  • Technologies de l'information et administration
  • Analyse/évaluation

Vice-président du Portefeuille de la recherche et agent scientifique principal (Recherche)

  • Rôle de conseiller scientifique du président
  • Surveillance des initiatives et affaires scientifiques
  • Repérage des nouvelles occasions à saisir et détermination des programmes de recherche les plus aptes à remplir le mandat des IRSC
  • Examen par les pairs
  • Administration des subventions
  • Programmes d'analyse et de création de connaissances (subventions dans le cadre d'un concours ouvert)
  • Développement de la capacité de recherche (bourses)
  • Planification des programmes et processus
  • Initiatives ciblées
  • Concours et examen par les pairs

Vice-président du Portefeuille de la gestion et de la planification des ressources et chef des services financiers (CSF)

  • Amélioration de la planification à long terme des programmes et évaluation de l'efficacité
  • Intégration de la planification des ressources financières et humaines
  • Mise en oeuvre du cadre de gestion du risque
  • Attention soutenue envers le développement du leadership et les stratégies en matière de ressources humaines
  • Planification financière et générale
  • Opérations et surveillance financières
  • Affaires juridiques
  • Ressources humaines
  • Mise en oeuvre du plan stratégique

Vice-président du Portefeuille de l'application des connaissances et de la sensibilisation du public (AC)

  • Mise à profit plus rapide des bienfaits de la recherche en santé et démonstration des retombées
  • Assurance de la prestation d'activités d'AC, de synthèse et d'échange par chaque institut
  • Soutien aux activités de partenariat, de participation citoyenne et de communication des instituts
  • Promotion de l'image de marque des IRSC auprès d'intervenants clés et du public
  • Application des connaissances
  • Partenariats et engagement des citoyens
  • Communications et sensibilisation du public
  • Affaires des instituts
  • Initiatives inter-instituts

L'un des principaux rôles du Conseil scientifique consiste à sélectionner et à élaborer de grandes initiatives stratégiques multi-instituts. Afin d'en assurer la cohérence et d'accumuler les données probantes nécessaires à la prise de décisions, le processus est passé récemment d'une approche ponctuelle à un cycle annuel régulier. En mars, le Conseil scientifique choisit les meilleurs projets parmi ceux proposés par ses membres. La(les) personne(s) derrière chaque initiative potentielle rédige(nt) ensuite un document de conception décrivant sa raison d'être, sa portée et son harmonisation avec les priorités des IRSC. Si ce document est approuvé, un plan d'activités détaillé est alors élaboré au cours des mois suivants. Advenant que ce plan soit approuvé, il se verra attribuer des fonds provenant des budgets futurs, des concours de financement pertinents seront planifiés et une possibilité de financement sera affichée sur le site Web des IRSC. De la conception au financement, le processus complet peut prendre plus de deux ans, mais si une réaction à un événement inattendu est nécessaire, le président peut autoriser un cheminement accéléré.

Le Conseil scientifique chapeaute trois sous-comités : le sous-comité de la mesure du rendement, le sous-comité de la planification et des priorités et le sous-comité de la gestion (établissement des priorités et gouvernance). Les affaires courantes du siège des IRSC sont administrées par le président et son équipe de la haute direction (tableau 1), qui constituent le Comité de la haute direction (figure 1).

Les instituts des IRSC

Les instituts se trouvent au coeur de la structure des IRSC et confèrent à cet organisme son caractère distinctif. Au nombre de 13, les thèmes des instituts adoptés en 2000 (figure 1) ont été choisis dans le but d'englober tous les aspects de l'univers de la recherche en santé, sans laisser de côté aucun domaine de recherche, aucune discipline ni aucun enjeu d'importance majeure. Ainsi, au cours des dix premières années d'existence des IRSC, chaque enjeu de recherche important a été pris sous l'aile d'au moins un des instituts. La liste des noms des instituts évoque une combinaison de systèmes du corps humain, de disciplines, de populations cibles, de maladies et de thèmes. Bien que chaque institut ait pour mandat d'aborder chacun des quatre thèmes principaux établis au moment de la création des IRSC, les mandats de deux d'entre eux (l'Institut des services et des politiques de la santé et l'Institut de la santé publique et des populations) correspondent essentiellement aux thèmes 3 et 4, respectivement. Par conséquent, ces deux instituts ont la responsabilité additionnelle de jouer le rôle de champions de ces thèmes et d'aider les autres instituts à les aborder pour bien remplir leur mandat.

Les DS à la tête de chacun des instituts sont des chefs de file reconnus du milieu de recherche rattaché à leur institut, en détachement de leurs responsabilités habituelles même s'ils demeurent sur le site de leur établissement d'attache. Ils consacrent en théorie 50 % de leur temps à la recherche, bien que beaucoup d'entre eux accordent une bien plus grande part de leur temps à leur institut respectif. Les DS sont aidés par quelques employés, dont certains travaillent à Ottawa et d'autres à l'établissement d'attache, que ce soit pour la surveillance de la capacité et du rendement des domaines de recherche correspondant au mandat de leur institut, l'élaboration et la gestion de certaines initiatives de recherche ciblées, la création et le maintien de partenariats pour le financement de la recherche et les activités d'AC, ainsi que l'évaluation des résultats et des retombées de la recherche correspondant à leur mandat. Les DS reçoivent de l'aide du siège des IRSC à Ottawa, dont le rôle se résume à soutenir les instituts, par exemple en offrant une expertise additionnelle dans le domaine des tactiques d'AC et des communications, ou encore des services administratifs pour les concours de financement, l'examen par les pairs et la gestion des subventions. Le siège social assure également la coordination et la cohérence en ce qui a trait aux questions de politiques et d'éthique, aux relations internationales, aux règles encadrant la création de partenariats et aux communications.

Un CCI composé d'environ 16 membres bénévoles (ce nombre passera à 14 en 2011) est nommé pour chaque institut; les membres sont surtout des chercheurs, mais on trouve aussi quelques représentants des secteurs public, privé et caritatif, par exemple des professionnels de la santé ou des décideurs et responsables des politiques du système de soins de santé. Les CCI aident les DS à élaborer les plans stratégiques des instituts (en harmonie avec le plan global des IRSC), à établir et évaluer les priorités de recherche des instituts, ainsi qu'à répartir leurs budgets de recherche en conséquence. Grâce aux CCI et aux sous-comités du conseil d'administration et du Conseil scientifique, les IRSC disposent d'une source intarissable de conseils opportuns provenant de chercheurs de renom et d'autres intervenants du domaine de la recherche en santé. Puisque les décisions concernant les initiatives stratégiques relèvent du Conseil scientifique, les CCI ont délaissé les détails de l'affectation budgétaire et des programmes de leur institut pour assumer plutôt un rôle de conseiller stratégique en matière de partenariats et de collaborations et mesurer l'impact des instituts.

Les instituts ont joué un rôle central dans la transformation de l'architecture du milieu de la recherche en santé héritée par les IRSC du Conseil de recherches médicales du Canada. Ils ont fourni un apport décisif dans la détermination des problèmes de santé prioritaires et des secteurs négligés qui avaient besoin d'un renforcement de la capacité de recherche, puis ont fait la promotion de la recherche dans ces domaines par l'intermédiaire d'initiatives stratégiques rendues possibles par du financement particulier. Grâce à l'établissement de partenariats judicieux et à une excellente connaissance du milieu et des intervenants, les instituts ont réussi à s'attaquer aux priorités de recherche dans leurs domaines d'intérêt en obtenant les fonds et en mobilisant le talent nécessaires. Pour ce faire, ils ont fait appel à un éventail d'approches et ont ainsi contribué à l'augmentation du financement et de la capacité de recherche, surtout pour les thèmes 3 et 4.

Bien que le budget de recherche de chaque institut soit relativement modeste (environ 8,5 millions de dollars par année), une utilisation stratégique des fonds, individuellement ou en collaboration avec d'autres instituts et portefeuilles des IRSC, a permis aux instituts d'investir dans des domaines négligés ou émergents de la recherche en santé et de contribuer ainsi à la production de nouvelles connaissances, au renforcement de la capacité de recherche et au développement des compétences, permettant aux chercheurs travaillant dans ces domaines d'obtenir ensuite du financement dans le cadre des concours ouverts des IRSC.

En outre, grâce à leur présence au sein du Conseil scientifique, les instituts permettent aux IRSC d'atteindre un consensus pour leurs choix d'initiatives multi-instituts à grande échelle. Même si les instituts ne contrôlent pas directement l'affectation de la plupart du budget des IRSC, ils réussissent ensemble à exercer une influence déterminante sur le programme stratégique des IRSC et les dépenses en recherche qui en résultent.

Les instituts enrichissent aussi les IRSC grâce à l'expertise scientifique de leurs spécialistes, de même qu'au point de vue des milieux de recherche et des intervenants en recherche en santé pertinents qui leur sont associés. Ce sont eux qui déterminent les priorités de recherche et les domaines où la capacité de recherche aurait besoin d'être renforcée par des initiatives stratégiques. Évoluant à l'extérieur de la bureaucratie fédérale, les instituts peuvent réagir rapidement aux menaces émergentes pour la santé, comme l'épidémie du syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) en 2003 et la pandémie de grippe porcine (H1N1) en 2010, ou encore la pénurie d'isotopes médicaux en 2010. En parrainant des ateliers et des colloques, les instituts favorisent la création d'un sentiment d'appartenance entre des chercheurs géographiquement éloignés qui s'intéressent aux problèmes de santé s'inscrivant dans leur mandat. Par surcroît, ils attirent d'autres intervenants, notamment des partenaires financiers et des utilisateurs des connaissances. Bref, les instituts offrent un lieu de rencontre propice à l'établissement de partenariats entre des personnes et des organisations aux intérêts communs.

Place des IRSC au sein du système fédéral de recherche et d'innovation

Les IRSC sont l'un des trois conseils subventionnaires de recherche fédéraux (figure 2), qu'on appelle les trois Conseils. Les deux autres conseils sont responsables du financement de la recherche universitaire dans les domaines des sciences naturelles et du génie (Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie, ou CRSNG) et dans le domaine des sciences humaines (Conseil de recherches en sciences humaines, ou CRSH). En plus de partenariats bilatéraux établis dans des domaines précis d'intersection de leurs mandats, comme le programme conjoint des IRSC et du CRSNG qui appuie les projets de recherche concertée réunissant des spécialistes des sciences naturelles et du génie et des spécialistes des sciences de la santé, les trois Conseils unissent leurs efforts dans le cadre de programmes de financement qui couvrent l'ensemble des disciplines de recherche, comme les Réseaux de centres d'excellence (RCE), les Centres d'excellence en commercialisation et en recherche (CECR), les Chaires d'excellence en recherche du Canada (CERC), les Chaires de recherche du Canada (CRC) et les bourses Banting et Vanier. Ils collaborent aussi sur des questions de politiques d'intérêt commun, notamment l'éthique et l'intégrité en recherche.

Les IRSC collaborent aussi étroitement avec quatre autres organismes indépendants financés par le gouvernement fédéral qui contribuent activement à la recherche en santé (figure 2) :

Alors que les IRSC rendent des comptes au Parlement par l'intermédiaire de la ministre de la Santé (figure 2), les autres conseils subventionnaires rendent plutôt des comptes au ministre de l'Industrie. En effet, la politique fédérale en matière de sciences et de technologie relève de ce dernier.

Figure 2 : Le système fédéral de recherche et d'innovation

Figure 2 : Le système fédéral de recherche et d'innovation

Adapté de : Service communautaire d'information sur la recherche et le développement site web (en anglais seulement)

Beaucoup de ministères et d'organismes fédéraux à vocation scientifique s'adonnent à la recherche intra-muros; presque tous ont participé à des projets de recherche ou formé des partenariats avec les IRSC5. Le plus important de ces partenaires est le Conseil national de recherches du Canada, qui comprend plus de 20 instituts physiques au Canada qui s'intéressent surtout au développement technologique et à la commercialisation.

Créé en 2007, le Conseil des sciences, de la technologie et de l'innovation offre des conseils de haut niveau au conseil des ministres par l'intermédiaire du ministre de l'Industrie. Composé de chercheurs émérites, de chefs de file de l'industrie de technologie de pointe, de dirigeants d'universités et de hauts fonctionnaires, il détermine les domaines prioritaires de la stratégie des sciences et de la technologie du Canada et publie depuis 2009 des rapports périodiques sur le rendement du Canada en recherche et en innovation6.

Le portefeuille de la Santé du gouvernement du Canada

Le portefeuille de la Santé comprend trois organismes majeurs et trois mineurs, les trois majeurs étant :

  1. Les IRSC.
  2. Santé Canada. Cet organisme protège les Canadiens contre les risques environnementaux, veille à la sécurité des consommateurs et à la sûreté des produits de santé et est responsable de l'approbation des nouveaux médicaments. Santé Canada assure également la prestation des soins de santé aux Premières Nations habitant sur une réserve et aux collectivités inuites du Nord.
  3. L'Agence de la santé publique du Canada. Créée en 2004 à la suite de l'épidémie de SRAS, l'Agence s'occupe de la promotion de la santé et de la prévention des maladies chroniques, ainsi que de la surveillance de la santé publique et des maladies; elle est aussi responsable du contrôle des maladies infectieuses et des interventions d'urgence en santé publique. Elle collabore avec les instances gouvernementales provinciales, territoriales et municipales qui se partagent la responsabilité de protéger la santé publique.

Les hauts fonctionnaires de ces trois organismes organisent régulièrement des réunions d'information et de coordination.

En tant qu'organisme fédéral soutenant la recherche en santé et veillant à l'application des résultats obtenus, les IRSC ont établi, par l'intermédiaire de leurs instituts, des liens solides avec les 13 provinces et territoires, lesquels sont responsables de la santé publique et de la prestation de soins de santé. Au Canada, la prestation des services de santé est surtout une compétence provinciale ou territoriale; le gouvernement fédéral contribue aux dépenses en santé en effectuant des paiements de transfert et en assurant la prestation de services de santé aux Autochtones, aux militaires et aux prisonniers. Les provinces et territoires reçoivent des paiements de transfert du gouvernement fédéral (en ce moment, 38,5 milliards de dollars par année) s'ils respectent les cinq principes de la Loi canadienne sur la santé (universalité, intégralité, transférabilité, accessibilité et gestion publique), qui régissent le système d'assurance-santé, le programme universel d'assurance-maladie du Canada qui couvre les services hospitaliers et médicaux. La prestation et l'organisation des services qui ne sont pas couverts par l'assurance-santé, notamment la plupart des produits pharmaceutiques, les soins de longue durée et les soins dentaires, sont du ressort de chaque province et territoire. C'est ainsi que le Canada s'est retrouvé dans une situation unique, avec plus de 13 systèmes de soins de santé sur son territoire, financés par une combinaison de sources publiques et privées. Comme c'est le cas pour beaucoup d'autres pays membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le total des dépenses consacrées au domaine de la santé au Canada a augmenté à un rythme plus élevé que le PIB.

La hausse rapide des coûts associés aux soins de santé constitue une source d'inquiétude pour les provinces, qui consacrent déjà 40 à 50 % de leur budget à ce poste, si bien qu'aujourd'hui les gouvernements territoriaux, provinciaux et fédéral collaborent davantage lorsqu'il est question de politiques en matière de soins de santé. Par exemple, le processus du Programme commun d'évaluation des médicaments regroupe maintenant le gouvernement du Canada et toutes les provinces (sauf le Québec) et émet des recommandations positives ou négatives sur l'ajout de nouveaux médicaments aux formulaires provinciaux. Des discussions sont en cours entre les provinces pour créer un organisme national responsable de l'achat des médicaments et des fournitures médicales. Malgré ces améliorations sur le plan de la coordination, il n'en demeure pas moins qu'il est difficile de faire travailler ensemble 13 systèmes de soins de santé indépendants, par exemple pour s'assurer que des résultats de recherche sur l'amélioration de la prestation des soins aux personnes ayant subi un AVC en région rurale en Nouvelle-Écosse soient disséminés à tous et adoptés par les gestionnaires de soins de santé des régions rurales en Saskatchewan. Bon nombre de services de santé ne sont pas régis par la Loi canadienne sur la santé (p. ex., soins à domicile, soins dentaires), et les différents régimes d'assurance publics des provinces ne couvrent pas ces services de la même manière.

Intégration des IRSC au panorama canadien de la recherche en santé

Le succès des IRSC dépend de ses partenariats avec d'autres participants à la recherche en santé au Canada, les plus importants étant les universités, les hôpitaux et les instituts de recherche où s'effectue la recherche en santé. Ces établissements paient le salaire des chercheurs qui reçoivent des subventions des IRSC, en plus de leur fournir un espace de travail et d'en assurer l'entretien. Les IRSC maintiennent des liens serrés avec l'Association canadienne des institutions de santé universitaires, une association pancanadienne regroupant des hôpitaux de recherche et des régies régionales de la santé ainsi que leurs instituts de recherche.

La plupart des provinces se sont dotées d'organismes de financement de la recherche en santé; les plus importants sont au Québec (Fonds de la recherche en santé du Québec, ou FRSQ, avec un budget d'environ 100 millions de dollars pour l'année 2008-2009)7, en Alberta (Alberta Innovates – Health Solutions)8 et en Colombie-Britannique (Michael Smith Foundation for Health Research). L'Ontario ne dispose d'aucun organisme chapeautant tout le financement de la recherche en santé, mais appuie un certain nombre d'organismes et de programmes par le truchement de son ministère de la Recherche et de l'Innovation. En 2003, les organismes provinciaux ont fondé l'Alliance nationale des organismes provinciaux de recherche en santé (ANOPRS), qui fait office de forum de discussion sur des enjeux communs.

Les 27 organismes de bienfaisance les plus importants dans le domaine de la recherche en santé sont membres de la Coalition canadienne des organismes bénévoles en santé; les IRSC, par l'entremise de leurs instituts, ont établi des partenariats avec la plupart d'entre eux. De tels partenariats génèrent des avantages mutuels importants : citons, entre autres, la mise en commun des ressources pour les priorités de recherche conjointes, la réduction des chevauchements, l'augmentation des possibilités d'AC, l'enseignement aux IRSC et aux chercheurs en santé d'une attitude réceptive aux inquiétudes des citoyens en ce qui a trait à la santé, l'incitation des personnes touchées par des questions relatives à la santé à participer à l'établissement des axes de recherche et l'aide aux organismes de bienfaisance pour la collecte de fonds pour la recherche. Les IRSC, les membres de l'ANOPRS et la Coalition canadienne des organismes bénévoles en santé se réunissent deux fois par année dans le cadre du Forum des leaders des organismes de financement de la recherche en santé.

Le mandat des IRSC en matière d'AC englobe les activités de commercialisation. Ainsi, il est essentiel d'entretenir des relations solides et éthiques avec le secteur privé; pour ce faire, les IRSC échangent régulièrement avec BIOTECanada, qui représente le secteur de la biotechnologie, et Les compagnies de recherche pharmaceutique du Canada (Rx&D), qui regroupe toutes les entreprises du secteur canadien de la recherche pharmaceutique. La relation avec Rx&D a été rendue officielle par une entente de financement conjoint qui existe depuis près de 20 ans et qui est en cours de renouvellement. Depuis 2000, les IRSC et les sociétés membres de Rx&D ont investi ensemble environ 360 millions de dollars dans la recherche menée en milieu universitaire et hospitalier.

Au Canada, les groupes de défense d'intérêt public du domaine de la recherche en santé sont petits et sous-financés. Les Canadiens pour la recherche médicale9, le plus ancien, s'est donné pour objectif d'informer le public sur les réussites des chercheurs canadiens en santé. Recherche Canada10, financé principalement par plusieurs grands instituts de recherche en milieu hospitalier, s'intéresse plutôt à la défense d'intérêts politiques. Quant à l'organisme Les Amis des IRSC11, ses membres sont des chercheurs canadiens éminents, actifs ou retraités; il vise à faire connaître la recherche en santé grâce à l'attribution de prix.

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