Mission de consultation de l'équipe Vérification interne : Approvisionnement et pouvoirs dans les processus d'achat à grande échelle (Rapport final)

16 mai 2016

Aperçu

• Découlant de la mise en œuvre de la réforme, cette mission de consultation sur l'approvisionnement et les pouvoirs dans les processus d'achat à grande échelle s'inscrit dans le Plan de vérification fondée sur les risques pour 2015-2018, qui a été approuvé par le conseil d'administration (CA) des Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC).
• Ce rapport comprend des recommandations fondées sur une évaluation des expériences des IRSC en matière d'approvisionnement à grande échelle, notamment en ce qui concerne les services de maintien et de soutien, les services professionnels et les autres services associés à la mise en œuvre de la solution d'Elsevier. Ces recommandations serviront à informer la direction des pratiques exemplaires, des points à améliorer et des leçons apprises durant le processus.
• Si des pratiques antérieures ont été examinées dans le cadre de ce rapport, les recommandations ne visent que celles qui pourraient être appliquées aux futures activités d'approvisionnement.
• Cette mission vise exclusivement le processus d'approvisionnement dans le cadre de la mise en œuvre de la solution de jumelage évaluateur-projet. L'approvisionnement dans le contexte du système de gestion des relations avec la clientèle (CRM) ne sera pas abordé en détail puisque des instruments préconcurrentiels d'achat ont été utilisés, et qu'il s'agissait donc d'un processus normalisé du gouvernement du Canada.

Historique d'approvisionnement de la solution de jumelage évaluateur-projet

Volets de l'approvisionnement abordés

• Pouvoirs et politiques
• Ressources et expertise
• Pratiques communes
• Avenir

Résumé

• Le processus initial de passation de marché pour la solution de jumelage évaluateur-projet fournie par Elsevier a fait appel à des autorités contractantes ainsi qu'à des mécanismes d'approvisionnement adéquats.
• Les IRSC devraient élaborer un processus et un cadre de gestion de projet reposant sur une évaluation de la complexité et des risques ainsi que sur des pratiques d'établissement des coûts cohérentes afin de faciliter les futures activités d'approvisionnement.
• Le plan d'investissement des IRSC doit être mis à jour et inclure tous les projets importants, y compris la solution de jumelage évaluateur-projet. Il doit être mis à jour régulièrement et intégré à un cadre général de gestion de projet.
• Un processus devrait être élaboré pour cerner les lacunes en matière d'expertise au moment de mettre en œuvre des activités d'approvisionnement très complexes.
• La prochaine ronde d'approvisionnement associée à la solution de jumelage évaluateur-projet s'accompagne de quatre options. Il est recommandé que les IRSC mènent une étude de faisabilité à la suite de l'essai-pilote, puis confient les futures activités d'approvisionnement à Services publics et Approvisionnement Canada.

Points forts

Points forts de l'approvisionnement

• Le processus initial de passation de marché pour la solution de jumelage évaluateur-projet fournie par Elsevier a fait appel à des autorités contractantes ainsi qu'à des mécanismes d'approvisionnement adéquats. Les activités d'approvisionnement suivantes ont porté leurs fruits :
  • Les IRSC ont mené une analyse du contexte, un exercice utile qui les a aidés à cibler des fournisseurs de systèmes n'étant pas nécessairement très accessibles ou connus.
  • Les IRSC ont constaté des lacunes dans leur expertise concernant l'achat de la solution; ils ont donc fait appel à des experts externes en approvisionnement durant le processus de passation de marché pour s'assurer de bien respecter toutes les règles.
  • La conférence des soumissionnaires a été très utile pour connaître les parties intéressées, rappeler les étapes du processus aux personnes qui n'étaient pas nécessairement au fait de toutes les exigences obligatoires en matière de soumission et offrir un forum ouvert et transparent, qui a servi à clarifier certaines exigences opérationnelles de TI complexes de la demande de proposition.
  • Les consultations menées auprès d'autres ministères ont favorisé l'interprétation et l'application des politiques par les IRSC.
  • L'étude des possibilités de partenariats avec d'autres ministères dès le début du processus d'approvisionnement pourrait aider à réduire les coûts.
  • La tenue d'un processus d'appel d'offres en ligne et ouvert a favorisé la concurrence et pourrait avoir contribué à la réduction des coûts et au recensement d'un plus grand nombre de fournisseurs potentiels.

Possibilités

Politique sur la gestion des projets

Exigences

• Conformément à la Politique sur la gestion des projets du Conseil du Trésor (CT), les IRSC peuvent approuver des projets d'une valeur maximale de un million de dollars à condition qu'un exercice interne d'établissement des coûts soit mené.
• Tous les projets d'une valeur supérieure à un million de dollars doivent faire l'objet d'une évaluation de la complexité et des risques des projets (ECRP).

Recommendations

• Les IRSC devraient établir un processus et un cadre de gestion de projet pour s'assurer que les projets sont gérés de façon conséquente et flexible, que toutes les exigences obligatoires ou établies par la loi sont prises en considération et que tous les coûts associés au projet sont établis.
• Tous les projets du gouvernement du Canada devraient faire l'objet d'une ECRP. Le projet FAIS devrait subir sans tarder d'une telle évaluation si ce n'est pas déjà fait. Les résultats permettront à la direction de s'assurer de détenir le pouvoir d'approbation nécessaire.
• La direction devrait mettre en place une méthode d'établissement des coûts harmonisée avec les pratiques des autres ministères, entre autres en ce qui concerne les frais liés aux licences d'utilisation des logiciels, ainsi qu'avec les Lignes directrices sur l'établissement des coûts du CT pour mener à bien l'ECRP. Les IRSC n'ont pas inclus les frais liés aux licences d'utilisation d'Elsevier dans les coûts associés à la solution de jumelage évaluateur-projet, mais plutôt dans les coûts permanents du projet.

Politique sur la planification des investissements

Exigences

• Les plans d'investissement doivent inclure tous les actifs et les services acquis par l'organisme afin de s'assurer que « les ressources sont affectées d'une manière qui va clairement dans le sens des résultats du programme et des priorités gouvernementales »^{Footnote 1}.
• Étant donné que la majorité des achats ont la forme de projets, les plans d'investissement doivent inclure suffisamment de renseignements pour aider le CT à choisir les projets à intégrer à leur planification^{Footnote 1}.
• Les plans d'investissement doivent être mis à jour tous les trois ans.

Recommendation

Statut

• L'Unité de la planification financière mettra officiellement à jour son plan d'investissement pour 2015-2016 afin d'inclure la solution de jumelage évaluateur-projet au projet FAIS.

Ressources et expertise technique

• L'Unité de l'approvisionnement est de taille suffisante et possède assez d'expertise et de connaissances pour la plupart des activités de passation de marché des IRSC.
• Les IRSC doivent faire appel à une expertise externe en approvisionnement lorsqu'ils ne disposent pas des ressources, de l'expertise technique et des connaissances suffisantes à l'interne pour gérer les besoins associés aux projets de TI à grande échelle extrêmement complexes.

Recommendations

• Un processus devrait être élaboré pour cerner les besoins en approvisionnement à risque élevé associés au plan d'investissement.
• Un processus devrait être établi pour déterminer à quel moment l'Unité de l'approvisionnement doit faire appel à des experts à l'externe tels que des consultants, d'autres ministères ou encore Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) .
• Les IRSC pourraient envisager de tirer profit de partenariats avec d'autres ministères ou d'avoir recours à leurs services et à leurs conseils en lien avec l'approvisionnement lorsque l'expertise à l'interne est insuffisante. Par exemple, durant les entrevues, le CRSNG et le CRSH ont indiqué être très expérimentés dans la mise en œuvre d'un système de gestion des relations avec la clientèle et dans l'approvisionnement à grande échelle, notamment en faisant appel à SPAC pour acheter des licences et en demandant au Conseil du Trésor le pouvoir d'approbation pour les projets d'une valeur supérieure à 1 M$.

Prochaines étapes recommandées – Projet FAIS

Options d'approvisionnement

Option d'approvisionnement n^o 1 – Solution de jumelage évaluateur-projet

Effectuer l'approvisionnement sur mesure à l'interne

En vertu du paragraphe 28(1) de la Loi sur les Instituts de recherche en santé du Canada, les IRSC peuvent obtenir des biens et services à l'extérieur de l'administration publique fédérale^{Note en bas de page *}. Toutefois, si l'approvisionnement représente plus de 2 millions de dollars, il doit être géré par SPAC au nom des IRSC. Sinon, ces derniers doivent obtenir l'approbation préalable du Conseil du trésor (par une présentation au Conseil du Trésor).

Option d'approvisionnement n^o 2 – Solution de jumelage évaluateur-projet

Instruments préconcurrentiels d'achat

Peuvent entraîner des offres à commandes, des ententes en matière d'approvisionnement ou des contrats d'autorisation de tâches. Les ministères et les organismes doivent toujours envisager l'utilisation de ces instruments d'achat comme première méthode d'approvisionnement en biens et en services.

Option d'approvisionnement n^o 3 – Solution de jumelage évaluateur-projet

Préavis d'adjudication de contrat (PAC)

« [U]n avis public destiné aux fournisseurs pour leur faire part de l'intention d'un ministère ou d'un organisme d'attribuer à un fournisseur sélectionné à l'avance, jugé comme étant le seul fournisseur en mesure d'exécuter les travaux, un contrat pour un bien, un service ou des travaux de construction, ce qui permet aux autres fournisseurs de signaler leur intérêt à soumissionner en présentant un énoncé des capacités. Si aucun autre fournisseur ne présente d'énoncé des capacités qui satisfait aux exigences établies dans le PAC, l'agent de négociation des contrats peut alors procéder à l'attribution du contrat au fournisseur sélectionné à l'avance »^{Note en bas de page 2}

Option d’approvisionnement n^o 4 – Solution de jumelage évaluateur-projet

Services publics et Approvisionnement Canada

SPAC est normalement l’autorité contractante pour les gros contrats complexes d’approvisionnement en biens et en services des ministères, qui sont souvent la dépense la plus importante d’un projet. Des gestionnaires de comptes affectés à chaque ministère et organisme offrent des conseils et des solutions en approvisionnement.

Recommandation d’option d’approvisionnement

• Les IRSC doivent mener une étude de faisabilité post essai-pilote pour veiller à ce que la solution de jumelage évaluateur-projet d'Elsevier continue de répondre à leurs besoins. De plus, ils doivent effectuer une analyse du contexte pour s'assurer de connaître les nouvelles technologies et les fournisseurs potentiels.
• Si les IRSC souhaitent continuer d'utiliser la solution de jumelage évaluateur-projet d'Elsevier ou d'un autre fournisseur, il est fortement recommandé qu'ils fassent appel à SPAC pour l'approvisionnement futur, étant donné la nature, la complexité, l'ampleur, les risques et la nécessité d'une solution à long terme.
• Pour la gestion de ce mode d'approvisionnement, il faut prévoir des délais d'exécution accrus et un risque d'administration et de supervision supplémentaires.

Autres observations

• Il serait possible de s'associer à d'autres ministères ayant des secteurs d'activités semblables pour l'approvisionnement de la solution de jumelage évaluateur-projet, mais les organismes contactés ne sont pas prêts à entreprendre des démarches en ce sens pour le moment. Les IRSC pourront chercher des partenariats lorsqu'il sera déterminé que le système fonctionne comme prévu, y compris le développement et l'approvisionnement conjoints.
• À la fin du contrat actuel, les IRSC auront seulement accès aux profils de chercheurs remplis et validés par la solution de jumelage évaluateur-projet à un moment précis; ils n'auront pas accès à la fonctionnalité du système, ou à toute propriété intellectuelle.
• D'autres ministères ont mené des projets d'ampleur semblable (grands, reposant sur les TI, très complexes), mais ils ont l'obligation de recourir à Services publics et Approvisionnement Canada comme autorité contractante. En revanche, en vertu de leur loi constitutive, les IRSC font l'objet d'une dérogation qui leur donne le pouvoir d'achat pour les projets de moins de 2 millions de dollars.
• Il a été établi que les difficultés entourant l'obtention de soumissions acceptables avaient constitué le principal défi; ces difficultés ont été atténuées par l'ajout d'étapes d'approvisionnement hors de l'ordinaire.

Annexes

Annexe A – Questions examinées

Pouvoirs et politiques

• Les pouvoirs d’approbation et de passation des marchés ont-ils été respectés et bien utilisés? (Q1)

Ressources et expertise

• À quels défis les IRSC ont-ils dû faire face? Ces cas auraient-ils pu être gérés différemment? (Q2)
• Lorsque l'on fait affaire avec des fournisseurs qui ont peu travaillé avec le gouvernement du Canada, quels sont les facteurs essentiels à la réception de soumissions acceptables? (Q3)
• Les IRSC ont-ils les ressources, l'expertise technique et les connaissances nécessaires pour gérer des projets informatiques à grande échelle assortis d'exigences complexes en approvisionnement? (Q4)
• A-t-on besoin d'une expertise externe pour appuyer l'approvisionnement à grande échelle? (Q5)
• Le processus d'approvisionnement a-t-il eu des conséquences ou des résultats imprévus? (Q10)

Pratiques communes

• Qu'ont appris les IRSC de leurs interactions avec le Conseil du Trésor et SPAC sur les responsables de projets et les achats de logiciels? (Q7)
• Est-ce que d'autres ministères ou organismes se sont procurés (et ont mis en œuvre) des systèmes d'exécution des programmes spécialisés ou des outils uniques (sur le marché) pour l'intégration des activités et l'utilisation à long terme? Si oui, quelles étaient les pratiques exemplaires? Ces pratiques pourraient-elles être appliquées pour faciliter l'approvisionnement à long terme de la solution de jumelage des données? Quels sont les risques de la dépendance à l'accessibilité de ces ressources uniques dans le contexte des règles d'approvisionnement? (Q11)

Avenir

• Quelles autres approches pourraient être envisagées pour les mesures d'approvisionnement futures ou les renouvellements (p. ex. des outils préconcurrentiels au lieu de l'approvisionnement sur mesure)? (Q6)
• Existe-il des occasions de partenariat avec d'autres ministères, organismes ou fondations ayant des besoins ou des objectifs semblables? (Q8)
• Quel sera l'accès des IRSC à la fonctionnalité du logiciel et aux données associées à la fin des contrats actuels? (Q9)

Annexe B – Pouvoir d’approbation et de passation des marchés

Annexe C – Références

• Politique sur la gestion des projets du CT
• Norme relative à la complexité et aux risques des projets du CT
• Outil d’évaluation de la complexité et des risques des projets
• Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis du CT
• Loi sur les Instituts de recherche en santé du Canada
• Guide des approvisionnements de SPAC

Autres références consultées :

• Loi sur la gestion des finances publiques
• Cadre de politique sur la gestion des actifs et services acquis
• Politique sur les marchés du CT
• Norme relative à la capacité organisationnelle de gestion de projet du CT
• Guide sur l’analyse de rentabilisation

Date de modification :

2014-12-23